作者：万春，最高检咨询委委员、中国犯罪学学会会长。

国家治理现代化是中国式现代化的重要体现，法治化是国家治理现代化的重要标志。检察机关法律监督在推进国家治理法治化现代化中具有独特作用。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称中发28号文件），赋予了检察机关在推进中国式现代化中发挥更加积极能动作用的政治责任。借此机会，我就学习践行习近平法治思想和中发28号文件精神，加强检察机关对公权力监督制约，助力国家治理法治化、现代化，交流一点粗浅认识。

一、落实中发28号文件，继续做强做实对司法权的监督制约

中发28号文件用四个“是”，勾勒出新时代检察机关职责定位：是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，并且明确要求加强新时代检察机关法律监督。这既是对以往检察工作的肯定，更是对法律监督在推进中国式现代化中发挥更大作用的期许。检察机关作为宪法规定的国家法律监督机关，在我国公权力监督体系中具有独特视角和作用。人大制度下，检察监督可视为国家权力机关对法律实施进行监督的延伸；检察监督往往针对个案以诉讼形式开展，又具有司法的程序性、规范性、强制性特点。这使得检察监督在推进国家治理法治化、现代化中能够发挥独到作用。

检察机关对公权力的监督，传统上主要体现在司法领域，即依法对司法机关的诉讼活动进行监督，这无疑是推进中国式现代化必须继续坚持和加强的。就诉讼监督而言，当前法律监督还存在诸多短板，在体制机制制度和工作开展上还有不少需要加强和改进的地方，不敢监督、不愿监督、不善监督和监督不到位的情况依然存在。在刑事诉讼中，对侦查机关的立案、侦查活动监督制约仍然偏软，不够精准；在民事、行政诉讼中，对法院生效裁判以及审判、执行活动的监督能力总体较弱、办案较少，离人民群众的法治需求还有很大距离。新增加的检察公益诉讼职能虽然发展较快，但也存在质效有待提高的问题。司法是社会公平正义和法治的最后一道防线，加强新时代检察机关法律监督，必须进一步强化对诉讼活动的制约和监督。近年来，检察机关对标习近平法治思想和中发28号文件，作出了“四大检察”全面协调充分发展的部署，通过针对性采取一系列改革和工作措施，力求进一步做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察和做好公益诉讼检察，主要着力点就是紧紧依靠党的领导，贯彻以人民为中心思想，通过构建完善制约监督体系、树立正确监督办案理念、加强政治业务能力建设、合理配置机构和人力资源、充分发挥检察一体化优势、以科学合理的业务考评机制鞭策推动等，增强各级检察机关履行法律监督职责的自觉性、能动性和精准性，努力提升法律监督的能力和质效。检察机关以依法履职有力保障中国式现代化，必须把加强对司法权行使的制约监督这一法定职责放在重中之重的位置。

二、贯彻习近平法治思想，积极稳妥探索对行政违法行为的法律监督

坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是习近平法治思想的重要精髓。三个一体中，法治政府是主体和重点，居于标志性、引领性地位。各级行政机关是法律法规规章的实施机关，行政权是否依法行使，决定着全面依法治国和国家治理现代化能否如期实现。因此，加强对行政权的监督制约十分重要。对此，检察机关能否有所作为?习近平总书记明确指出，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成国家或者社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，由检察院提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。还指出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正；这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手。赋予检察机关通过提起公益诉讼或制发检察建议等方式督促行政机关纠正不依法行政行为，是习近平法治思想的重要内容和原创性贡献。目前，检察公益诉讼先后在民诉法、行诉法和一些单行法中作出授权规定。实践中，检察公益诉讼在促进依法行政中发挥了积极作用。绝大多数行政公益诉讼案件，在诉前阶段经检察机关与相关行政机关进行磋商或向其制发检察建议，行政机关即进行整改而及时结案，最终起诉法院的案件数量并不多。这也从一个侧面表明，检察机关与行政机关虽然视角不同，但在维护法治的大原则上是总体相向而行的，监督实现了双赢多赢共赢的效果。但也有少数行政机关收到检察建议后拒绝整改或者虽回复整改而实际并未整改到位，检察机关依法起诉，除个别案件外，绝大多数法院判决都支持了检察机关起诉意见，形成了司法监督的合力。这一中国特色公益诉讼制度经过多年实践，积累了丰富经验，将这些经验上升为专门的检察公益诉讼法，已列入本届人大立法工作日程。这是将习近平法治思想原创性成果予以法治化的重要步骤和体现。

以公益诉讼方式督促纠正不依法行政行为，前提是行为已侵害国家利益或社会公共利益或者有侵害危险，并具有可诉性。实践中还存在大量尚未达到侵害公益程度或不具有可诉性的不依法行政行为，无法适用检察公益诉讼来督促纠正。对此如何发挥检察监督的作用，目前法律规定不明确。检察院组织法规定了八项职权，未写明对行政违法行为进行监督的职权。实践中检察机关基于法律监督机关的宪法定位，结合相关职权的行使做了一些探索，如：在行政诉讼监督中发现相关行政机关拒不执行生效裁判的，向行政机关提出检察建议；对于行政诉讼难以解决的陈年行政争议，受理当事人申诉后推动实质性化解；根据行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定，对行刑双向衔接，即对行政机关移送涉嫌犯罪案件以及落实检察机关不诉后提出的行政处罚意见情况进行监督；一些地方还会同司法行政机关试点对行政强制戒毒活动进行监督。这些虽然具有对相关行政行为进行监督的性质，但是与总书记重要指示和中发28号文件关于“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”的要求仍有很大差距。对于检察履职中发现的不依法行政行为，直接通过制发检察建议督促纠正，总体上仍处于理论研究和谨慎探索阶段。

检察机关作为国家法律监督机关，是我国法治实施和监督体系的重要组成部分，应当在促进依法行政中发挥更加能动的作用。目前，行政权内外部的监督体系在不断健全完善。相对于行政机关内部闭环式执法监督体系，检察监督作为外部监督，具有超脱性，是弥补内部监督的重要助力；相对于监察机关对行政机关公职人员监督全覆盖，检察监督侧重于对不依法行政行为的督促纠正，对于需要问责追责的行政机关及其公职人员，将线索移送监察机关调查处置，可以形成外部监督的合力；相对于人大、政协对行政机关的工作监督、民主监督，检察监督更加经常化、具体化、个案化，有助于监督事项落细落实；相对于法院对行政行为的司法监督，检察监督既相向而行，又更具主动性、能动性。由此可见，以习近平法治思想为引领，建立健全检察机关对行政违法行为的法律监督机制，是完善我国法治实施和监督体系的重要步骤，不仅有必要，而且具有可行性。

三、探索对行政违法行为的法律监督，要尊重行政权行使规律，不替代不越界，突出重点，规范有序

任何监督都有其权力边界，既需要相互衔接，也不能相互替代或者叠床架屋。检察机关对行政违法行为的监督，应仅限于中发28号文件明确的“在履行法律监督职责中发现”的行政违法行为。所谓“法律监督职责”，也就是检察院组织法规定的八项职权，而不是如建国初期“一般监督”那样，面向社会宽泛地寻找线索、开展监督。而且，法律监督主要是违法行为发生后提出纠正意见的程序性监督，而不能在行政过程中或针对行政事项做出实体性决定。因此，检察机关开展这项监督工作，要尊重行政权行使规律，不介入正在进行的行政程序，不代行行政权，不替代行政诉讼。还要处理好这项工作与行政诉讼监督以及行政公益诉讼的关系。对行政诉讼进行监督是检察机关法定职权，通过对法院生效行政裁判和行政审判、执行活动开展监督，可以间接地支持行政机关依法行政、促使纠正不依法行政行为。行政公益诉讼针对的是损害国家或社会公共利益的违法行政行为，通过诉前程序不能纠正的，可以通过起诉方式督促纠正。对依法履职中发现的不属于公益诉讼范围的行政违法行为，以制发检察建议方式开展监督，与前两项监督方式既不存在冲突也不相互重复，而且能够形成监督方式互补，有助于更好达到促进依法行政的目的。

由于目前法律尚未明确规定检察机关对履职中发现的行政机关不依法行使职权或不行使职权的行为开展监督，这项工作尚处于研究探索阶段，因此还不可能全面铺开。应当按照最高检的要求，突出重点，坚持积极探索、稳妥推进、规范有序，努力把工作抓实、步子迈实、效果做实。近日最高检印发了《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》，明确将履行行政诉讼监督职责包括开展行刑反向衔接等作为发现行政违法行为监督线索的重点，要求加强对行政诉讼案涉行政行为和关联行政行为的全面审查，发现行政机关存在超越职权、主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、明显不当、不履行或怠于履行职权等违法行使职权或不行使职权情形的，可以启动行政违法行为监督程序，依法督促其纠正，推动解决行政乱作为、不作为等突出问题。并要求开展这项监督要以事实为依据、以法律为准绳，实行案件化办理，同时明确了相关办案程序。据此，当前检察机关探索开展对行政违法行为的监督，应当突出重点、遵循程序、符合规定，在规范有序的轨道上进行。要认真积累总结实践经验，积极会同学界不断深化相关理论研究，特别是要加强对人大制度下检察权与行政权、加强法律监督与建设法治政府、国家监督体系中各类监督机制相互关系等的论证，为推动在立法上做出明确规定提供坚实理论支撑，从而保证这项党中央要求开展的法律监督工作在法治轨道上行稳致远，为实现国家治理法治化、现代化作出检察机关的应有贡献。

专题统筹：秦前松