国家与社会治理法治化咨询报告课题项目：1000名决策者咨询服务行动计划（项目编号：ZXBG2024008）

关于湖北省法院系统涉企案件经济影响评估制度运行情况的调查报告（2020-2023年）

推进

（一）机制化：专项行动“四张清单”有序推进

湖北高院连续四年将全面落实涉企案件经济影响评估制度纳入全省法院法治化营商环境建设专项行动“任务清单”，要求各级法院作为“一把手”工程高位推进。出台实施方案，细化具体举措，明确责任部门和完成时限，压实“责任清单”。分片区对重点工作任务进行专项督查，持续纠治落实评估制度中的不担当、不作为和形式主义问题，明确“督导清单”。修订法治化营商环境考核办法和评分细则，对排名靠后的3个中级法院、10个基层法院院长公开约谈，持续优化“考核清单”。

为保证“四张清单”落实落地，2021年，湖北高院在全省法院开展突出问题专项整治行动，全面排查并整治年底不立案、随意扣除审限、超标的查封等26项突出问题；2022年，对全省13个市（州）中级法院、4个直属法院开展17场拉练检查，对落实评估制度不力等营商环境问题进行重点整改和验收；2022-2024连续三年对营商环境考核排名靠后的3个中级法院、10个基层法院院长公开约谈，以考核督落实。此外，湖北高院主动对接省政府营商环境投诉平台和省非公有制企业投诉服务平台，建立营商环境投诉联动工作机制，对各类市场主体投诉的落实评估制度不力等损害营商环境的行为，依法转交有关责任部门或单位办理，四年共成功办理问题线索57件。2023年，全省法院在专项行动“四张清单”的高位推进下，涉企案件在线评估率已达到99.48%。

表：湖北法院2020-2024年开展法治化营商环境
专项行动的规范性文件

序号	文号	规范性文件
1	鄂高法[2020]3号	《关于对涉企案件实行经济影响评估的暂行规定》
2	鄂高法[2021]13号	《全省法院进一步推动法治化营商环境建设突出问题专项整治活动方案》
3	鄂高法[2021]26号	《关于在全省法院开展“法治化营商环境建设提升年”活动实施方案》
4	鄂高法[2021]34号	《湖北省高级人民法院营商环境问题投诉联动工作办法》
5	鄂高法[2021]64号	《湖北法院法治化营商环境建设工作考核办法（试行）》 《湖北法院法治化营商环境建设工作评分细则（试行）》
6	鄂高法[2022]13号	《关于在全省法院开展“法治化营商环境建设持续深化年”活动实施方案》
7	鄂高法[2022]24号	《关于2021年全省中基层法院法治化营商环境建设工作考核排名情况的通报》
8	鄂高法[2022]107号	《湖北法院2022年法治化营商环境建设工作评分细则（试行）》
9	鄂高法[2022]126号	《关于进一步降低市场主体制度性交易成本优化法治化营商环境的十条举措》
10	鄂高法[2023]17号	《关于2022年全省中基层法院法治化营商环境建设工作考核排名情况的通报》
11	鄂高法[2023]30号	《关于在全省法院开展“法治化营商环境建设降本增效突破年”活动实施方案》
12	鄂高法[2023]31号	《湖北法院2023年法治化营商环境建设工作考核办法》 《湖北法院2023年法治化营商环境建设工作评分细则（试行）》
13	鄂高法[2024]10号	《关于2023年全省中基层法院法治化营商环境建设工作考核排名情况的通报》
14	鄂高法发[2024]1号	《关于充分发挥司法审判职能 深化法治化营商环境建设 服务中国式现代化湖北实践的十条措施》
15	鄂高法[2024]24号	《关于在全省法院开展“法治化营商环境建设升级行动”实施方案》
16	鄂高法[2024]25号	《2024年法治化营商环境建设工作考核办法》 《2024年法治化营商环境建设工作评分细则》

（二）规范化：审判执行工作指引细化评估标准

在《评估规定》明确了应当实施评估的涉企案件类型和评估流程的基础上，湖北高院还制定了规范刑事、民事（破产）、行政审判和保全、执行行为服务法治化营商环境的工作指引，形成“1+N”制度体系，为进一步细化评估标准提供了制度保障。

1、涉企案件财产保全重点评估保全范围和保全措施

2022年5月，为规范涉企案件财产保全工作，湖北高院制定出台《湖北省高级人民法院关于财产保全工作指引》（以下简称《保全指引》）。《保全指引》共有13条，分别从保全工作的原则和理念、保全立案、保全标的额确定、保全担保审核、保全财产价值估算、超标的超范围保全认定标准以及投诉渠道、财产保全相关工作机制等方面统一工作标准与尺度。其主要亮点有：

一是，从源头确保保全的精准性与科学性。《保全指引》第五条要求人民法院在办理保全案件中，要区分不同的保全对象、财产类型，准确估算和确定被保全财产的价值，解决因财产估值标准不一导致的不规范保全问题，从源头上杜绝超标的保全发生。

二是，统一了超标的、超范围保全的认定标准。《保全指引》第六条规定，保全财产的范围原则上以其价值满足保全标的额为限，财产价值受行情影响变化较大或整体不可分的，不得超过保全标的额的20％；同时明确保全阶段不考虑执行中的财产变价折扣、实现债权费用等因素。这一规定解决了目前司法实践中存在的超标的保全认定难、标准不一等问题。

三是，要求善意、灵活采取保全措施。《保全指引》第七条要求法院善意选择被保全财产类型，严防申请保全人恶意申请保全影响被保全人正常生产生活；第八条要求法院在特定情形下应根据被保全人申请适时变更被保全财产，兼顾双方利益；第九条要求法院在实施保全行为后应充分发挥保全财产效用，避免社会资源浪费。上述规定体现了司法的温度与柔性，力求在保护债权人债权实现与减轻保全措施对被保全人造成不利影响中寻求平衡。

四是，加强财产保全立审执衔接。《保全指引》第十一条从保全裁定制作、续行保全、解除保全、财产保全实施及法律文书送达等各方面细化制度设计，畅通工作机制，防止各部门之间因职能不清晰相互推诿造成保全工作效率低下，损害当事人合法权益。

2、涉企刑事案件重点评估羁押必要性和财产查控措施的必要性及适当性

2021年8月，为弘扬审慎谦抑、理性平和的现代刑事司法理念，规范涉企刑事案件办理流程，湖北高院发布《关于规范涉企刑事案件审判服务法治化营商环境的工作指引（试行）》（以下简称《刑事指引》），明确了承办法官对涉企刑事案件的调查和评估职责，要求更审慎地审查羁押必要性、财产查控措施的必要性和适当性，在保证诉讼活动顺利进行的情况下，尽可能采取非羁押强制措施和“活封”“活扣”查控措施。其主要亮点有：

一是，明确了对涉企人员继续羁押的必要性审查。对在当地有重大影响的敏感性、群体性涉企案件，严格实行双报告机制，在向上级法院层报的同时，一并通报当地政府有关部门，为后续府院联动化解矛盾打下基础。对涉案企业家采取拘留、逮捕等强制措施，可能对当地经济产生一定程度负面影响的，要求受案法院与作出羁押决定的检察机关共同进行评估，对企业负责人犯罪羁押必要性进行审查。列举了7种应当采取或变更为非羁押强制措施的情形，在现行法律框架内探索减少因对涉企人员进行羁押而影响涉案企业正常经营的情形。

二是，明确了对涉案企业财产查控措施的必要性、适当性审查。严防企业因财产被不当查控造成资金链断裂而陷入经营困境。对确需查控的，严格区分权属、范围，把握采取措施的时限和方式，预留必要的流动资金和往来账户；对涉案企业就财产查控提出的书面异议，在15日内作出审查结论并答复；对侵害企业合法权益的刑事案件，立案后7日内主动了解涉案人员的财产线索，及时采取保全措施。

三是，严格把握涉企刑事案件定罪量刑标准。严禁以刑事手段干预经济纠纷，妥善处理刑民交叉问题。严格区分个人犯罪与单位犯罪，防止因错误认定对企业造成不可逆的损失。

3、涉企行政案件重点评估被诉行政行为对营商环境的影响

2021年10月，为统筹发挥行政审判职能，助力优化良好政务环境，湖北高院发布《被诉行政行为影响营商环境评估办法（试行）》，评估方式为人民法院在办理涉企行政案件中，对被诉行政行为是否影响营商环境，以及影响营商环境的程度、表现形式、后果等情况进行分析、评估并作出有效防范和处置。评估内容主要从行政机关是否存在不诚信、不作为、乱作为等三个方面进行，影响程度分为“重大影响”“一般影响”和“无影响”三种情形。评估过程中，应当如实填写《被诉行政行为影响营商环境评估表》，以实现提示违法或者不当行政行为风险的作用。

4、涉企执行案件重点评估执行财产范围和执行措施

2021年9月，为树牢善意文明执行理念，规范执行行为，湖北高院发布《湖北省高级人民法院服务法治化营商环境执行工作指引》（以下简称《执行指引》），通过34项具体举措全面加强对涉企执行案件的制约监督，要求人民法院在及时兑现胜诉当事人合法权益的同时，最大限度减少对被执行人权益的影响，力促各方执行当事人双赢多赢共赢。其主要亮点有：

一是，要求坚决杜绝明显超标的执行。人民法院在办理涉企强制执行案件时，要综合考量各方面因素，合理确定执行标的与查封财产价值。查封、扣押、冻结财产后需要拍卖、变卖的，应当在30日内启动确定财产处置参考价程序，按照法律规定优先采取当事人议价、定向询价、网络询价方式；需采取委托评估方式的，应当督促评估机构在30日内出具评估报告；评估机构申请延长期限的，依法从严审查。明确规定了人民法院可以适当准许被执行人自行处置执行财产的4种具体情形。

二是，要求灵活采取执行措施。明确规定了在不损害申请执行人合法权益的前提下应当灵活采取执行措施的5种具体情形，避免被执行财产权益或价值贬损。明确规定了无争议执行案款尤其是金额在5万元以下的，一般应于到账后5日内发放。明确规定了符合有关撤销或屏蔽失信信息法定情形的，应当立即撤销或屏蔽；无法立即撤销或屏蔽的，最迟应在3个工作日内处理完毕。

三是，要求审慎采取惩戒措施。规定了4种不得纳入失信名单或限制消费措施的具体情形。同时，创设性地规定了惩戒措施宽限期制度，规定对决定纳入失信名单或者采取限制消费措施的被执行人，具有系受自然灾害或疫情影响严重的中小微企业、主动偿还生效法律文书确定的部分义务、享有其他正在执行的债权、申请执行人同意给予宽限期，以及其他应予宽限期等情形的，人民法院可以给予1至3个月的宽限期。

5、涉企破产案件重点评估适用破产简易程序的企业和具有重整价值的企业

2021年11月，为简化破产案件办理流程，压缩破产案件办理周期，帮助无重整价值的市场主体实现快速出清，湖北高院制定出台《关于规范破产案件简化审理 服务法治化营商环境的工作指引（试行）》，明确规定了7种因债权债务关系明确、债务人财产状况清楚、案件简单应当适用简化审理的案件情形，以及4种不宜适用简化审理的案件情形。湖北法院在办理破产案件（尤其破产清算案件）时，应首先评估破产企业是否符合简易程序适用条件，降低破产成本，最大限度维护破产企业和债权人利益。

2023年12月，为尽最大努力满足市场主体在强化破产保护、挽救危困企业等方面的需求，湖北高院制定出台《关于规范破产案件预重整审理 服务经济高质量发展的工作指引（试行）》（以下简称《预重整指引》），探索在预重整程序中统一重整识别的具体标准，引导有挽救价值和一定重整可行性的危困企业积极运用预重整制度妥善化解债务危机，为服务保障民营经济高质量发展贡献司法力量。《预重整指引》的特色亮点之一在于，探索在预重整程序中对企业“重整原因”“重整价值”“一定重整可行性”进行初步识别和评估，以提高重整效率和重整成功率。对重整原因之“明显丧失清偿能力可能”作出解释，帮助企业尽早识别债务风险，其中第三条第二款第（一）项强调因核心业务受市场影响而被迫暂停经营或有停业可能，防止“经营危机”认定标准的泛化，第（三）项新增“或有负债随时间推移不断增加”的情形，第（五）项新增“满足特定行业的财务危机监管标准”的情形。对重整可行性的识别采相对宽松衡量标准，强调债务人、主要债权人的重整意愿和恢复正常经营的重整基础，将主要债权人界定为债权额单独或合计占已知总债权额二分之一以上的债权人，尽可能促进有重整价值和一定重整可行性的企业进入预重整程序。为了严防程序空转和被滥用，债务人在特定情形下不宜适用预重整程序。

6、涉企案件审判管理重点评估程序瑕疵和外部监督

2021年7月，湖北高院制定《关于加强审判执行权力制约监督的工作要求》，涉企案件审判管理重点评估是否提高二审案件开庭率，是否从严掌握发回重审、指令再审程序，加大提级执行力度，避免因程序空转导致“案结事不了”。此外，强化外部法律监督，出台“接受检察机关法律监督的实施意见”，推动检察长列席同级法院审判委员会会议常态化、制度化。制定“充分发挥律师监督作用的意见”，邀请律师到审判委员会会议发表意见，为律师监督提供更多履职平台。

表：湖北法院2020-2024年发布的服务法治化
营商环境工作指引（部分）

序号	文号	规范性文件
1	鄂高法[2020]3号	《关于对涉企案件实行经济影响评估的暂行规定》
2	鄂高法[2021]88号	《关于规范涉企刑事案件审判服务法治化营商环境的工作指引（试行）》
3	鄂高法[2021]92号	《湖北省高级人民法院服务法治化营商环境执行工作指引》
4	鄂高法[2021]109号	《关于规范办理以诉讼财产保全责任保险为担保的财产保全案件工作指引（试行）》
5	鄂高法[2021]111号	《全省法院发挥行政审判职能服务营商环境工作考评办法（试行）》
	鄂高法[2021]112号	《被诉行政行为影响营商环境评估办法（试行）》
6	鄂高法[2021]118号	《关于规范破产案件简化审理服务法治化营商环境工作指引（试行）》
7	鄂高法[2021]121号	《关于加强审判执行权力制约监督的工作要求（试行）》
8	鄂高法发[2022]3号	《湖北省高级人民法院关于财产保全工作指引》
9	鄂高法发[2023]13号	《关于规范破产案件预重整审理 服务经济高质量发展的工作指引（试行）》

（三）程序化：“小切口”改革优化涉企业案件业务流程

在湖北高院着力构建涉企案件经济影响评估“1+N”制度体系的基础上，各级法院充分发挥“小切口”改革的能动性，在优化营商环境先行区改革试点中探索推进涉企案件立、审、执业务流程再造和系统重构。湖北高院及时总结改革经验，以“十条举措”的形式将评估制度内化于法定程序之中。

畅通商事解纷便民通道 护航企业轻装前行。构建线上线下多元解纷渠道，与工商联、金融监管部门、知识产权局等单位建立“总对总”在线多元解纷平台，在自贸区、经济开发区、工业园区、商会等地建设集约化商事纠纷共享法庭，为企业提供多样化、个性化服务。推行诉前鉴定与诉前调解衔接机制，有效发挥制度融合优势，促进矛盾纠纷前端化解。加强涉外商事“一站式”多元解纷中心建设，与中国国际经济贸易仲裁委员会湖北分会、武汉仲裁委员会合作，努力打造集国际商事纠纷诉讼、调解、仲裁于一体的“湖北样板”。

压缩诉讼全链条运转周期 降低当事人诉讼成本。推进线上立案“一网通办”，线下立案“只跑一次”，人民法院自当事人提出立案申请后7个工作日审核立案；对于不立案投诉，做到“必督办、定回复”，确保有效投诉处理达到100%满意度。依法快速审理简单案件，涉及鉴定评估的简单案件适用简易程序，一般在3个月内审结。严格规范审理复杂案件，实现程序适用、审理方式与当事人需求、案件类型及复杂程度的精准适配。加快案件材料流转效率，在无公告送达、涉外送达等特殊情况下，上诉案件自上诉答辩期满之日起移送二审法院一般不得超过5个工作日，上级法院自结案之日起向下级法院退卷一般不得超过7个工作日。对司法委托鉴定实行全流程监管，将完成鉴定任务的平均耗时作为考核评价鉴定机构的重要标准，有效压缩司法鉴定评估时限。

精准惩治涉企刑事犯罪 依法保护企业产权和企业家合法权益。依法从严惩治针对企业和企业家实施的寻衅滋事、强迫交易等黑恶势力犯罪、恶性暴力犯罪，维护企业家人身安全和市场公平交易秩序。依法惩处针对企业和企业家实施的盗窃、抢夺、诈骗等侵犯财产类犯罪，维护企业和企业家财产安全。依法惩处企业工作人员实施的贪污、职务侵占、行受贿等腐败犯罪，净化企业内部经营环境。准确区分非法集资与正当融资、合同诈骗与合同纠纷、违法所得与合法财产、个人财产与企业财产的界限，坚决防止把经济纠纷当作刑事犯罪处理、把民事责任当作刑事责任追究。健全涉企产权冤错案件有效防范和甄别纠正机制，完善涉案财产追缴处置机制，让企业家放心投资、安心经营、专心发展。

规范民事财产保全 整治痛点堵点问题。加强保全措施的必要性与适当性审查。准确估算和确定被保全财产的价值，保全财产的范围原则上以其价值满足保全标的额为限。保全阶段不考虑执行中的财产变价折扣、实现债权费用等因素，财产价值受市场因素影响变化较大或整体不可分的，保全财产范围不得超过保全标的额的20%。合理确定被保全财产的种类、数量、期限及保全方式，尽量采取能够继续发挥被保全财产价值的措施，在充分保障胜诉当事人合法权益的同时，兼顾双方利益。

延伸知识产权司法服务链条 助力创新发展。加强对自贸区、工业园区的重点保护，实现自贸区和县级以上工业园区知识产权联合保护工作站、巡回法庭全覆盖。对光电子信息、生命健康等我省五大优势产业知识产权实行精准保护，研判产业典型法律风险、梳理常见纠纷类型，制定风险清单、建立案例库，帮助构建知识产权保护屏障。支持湖北知识产权仲裁做优做强，法仲携手加强对外向型科技企业涉外知识产权纠纷的法治保障力度，助力企业“走出去”参与国际竞争。贯彻知识产权司法保护“宽严相济”原则，对恶意侵权“严”字当头，加大惩罚性赔偿力度，使侵权者付出更大代价；对科研人员因技术路线选择失误的法律责任宽容对待、审慎裁判。在全省推广“简案快办”审判模式改革成果，70%案件在2个月内审结，小额诉讼案件1个月内审结，实现司法保护再提速。

监督政府守约践诺 共建良好政务环境。加速推动行政机关“一把手”出庭应诉常态化机制建设，促进一把手“应出尽出”“出庭出声”，及时回应市场主体的关切。依法审理行政机关不履行合同义务、新官不理旧账等不作为乱作为案件，对人民群众和市场主体反映强烈的不作为、乱作为行为，通过发布典型案例的形式予以曝光。健全政务诚信诉讼执行协调机制，定期将涉及政府部门、事业单位失信被执行人信息推送给政务诚信牵头部门，协调推动有关单位执行人民法院判决结果，依法保障市场主体合法权益。对行政执法中影响政务环境的多发、高发领域，提出司法建议，促进行政争议源头治理和实质性化解。

全面推行“胜诉即退费” 及时兑现企业胜诉权益。简化退费审批程序，案件裁判文书发生法律效力后，在1个工作日内将胜诉方预缴但不应负担的诉讼费用向其指定账户退还，胜诉方自愿承担或同意败诉方直接向其支付的除外。

“刚柔并济”破解执行难题 帮助企业纾困解难。加大执行力度，积极争取党委政府支持，凝聚“切实解决执行难”的强大合力。深入推进涉拖欠企业账款案件专项执行，实现到账案款5日内发放完毕。对“久执不结”案件常态化开展交叉执行，发挥“鲶鱼效应”，最大限度兑现企业胜诉权益。注重善意文明执行，对企业作为被执行人的案件因案施策，有多种财产并存的，采取对企业生产经营影响较小的执行措施；对有发展前景但暂时存在资金困难的企业，为企业预留必要的流动资金和往来账户。全面推行失信预警守信激励机制，给予符合条件的被执行人不超过3个月的履行宽限期，暂缓纳入失信被执行人名单，对及时履行法定义务的被执行人在履行义务后3个工作日内出具信用修复证明。

协同联动释放重整效能 推动企业转型升级。深化府院协调联动机制，加快打通法院办案平台与政府政务数据中心之间的信息互联互通，完善破产案件涉案信息“一网通查”、破产事务“一网通办”。探索“执行转破产+重整”机制，对于转入重整或和解程序的被执行企业，可以暂缓实施有关失信惩戒措施，在保留市场主体经营价值的基础上，更好维护债权人利益和社会利益。完善市场化重整机制，支持企业通过产权交易、并购重组、不良资产收购处置等方式盘活资产，充分发挥预重整制度的识别功能，引导重整资源向开放、创新、赋能方向发展。

（四）信息化：涉企案件监管中心监测评估指标

2022年底，湖北高院建成涉企案件监管中心，将涉企案件经济影响评估制度嵌入审判管理流程，对评估大数据统一汇总、分析，提升对制度执行情况的监督管理精准化水平，2023年全省法院涉企案件在线评估率达到了99.72%。同时，根据“1+N”制度体系的全面要求，强化审判流程节点监控，严格遵守各类案件的法定审理期限，从严控制审限延长、扣除、中止等情形的审批，防止因案件审理时间过长而“拖瘦”“拖垮”民营企业。严控重复开庭、发回重审、指令再审，加大提级执行力度，防止程序空转导致“案结事不了”，切实降低企业诉讼维权成本，满足涉案企业对案件审理执行进程的合理期待。

（五）案件化：“红黑榜”案例引导实质性评估

为强化制度落实效果，湖北高院建立了“红黑榜”案例常态化发布机制。不定期发布正面案例，展现湖北法院因案制宜落实涉企案件经济影响评估制度所作的努力，发挥示范效应，提供可复制可学习的经验做法；发布负面典型案例，警醒干警强化制度执行力，落实涉企案件经济影响实质性评估，以刀刃向内的决心持续传递人民法院优化法治化营商环境的信心。制度实施以来，累计发布82个“红黑榜”案例，得到省委主要领导的批示肯定，其中黄石市西塞山区法院办理的某市国有资产经营公司与某建设集团公司、某银行分行等借款合同纠纷案入选最高人民法院发布的“人民法院助力中小微企业发展典型案例”。

【课题组】

课题主持人：

游劝荣，湖北省高级人民法院党组书记、院长

覃文萍，湖北省高级人民法院党组副书记、常务副院长

徐汉明，中南财经政法大学社会治理法学学科带头人，教授，最高人民检察院检察基础理论研究基地暨检察应用理论研究基地、湖北省人文社科重点研究基地负责人

张虎，中南财经政法大学大数据研究院院长，二级教授

课题组成员：

肖笛，湖北省高级人民法院党组成员、副院长

张竞，湖北省高级人民法院审判委员会委员、民二庭庭长

陈柏峰，中南财经政法大学国家治理学院院长

齐文远，中南财经政法大学教授

姚莉，中南财经政法大学教授

张荣，湖北省法治发展战略研究院研究员

周凌，中南财经政法大学刑事司法学院副院长

徐冰，湖北省高级人民法院民二庭副庭长

吴亦伟，湖北省高级人民法院民二庭一级法官助理

张霄龙，湖北省高级人民法院研究室一级法官助理

林必恒，海南师范大学人才办主任，副教授

韩爱华，中南财经政法大学统计与数学学院副教授

王玉梅，武汉学院副教授

张乐，武汉体育学院副教授

徐晶，副教授，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心国际交流部副部长

张新平，中南大学副教授

叶强，中南财经政法大学国家治理学院副教授

秦前松，湖北法治发展战略研究院特聘研究员、中实智库融媒中心主编

徐凯，中南财经政法大学国家治理学院讲师

孙逸啸，中南财经政法大学国家治理学院讲师

皮婧婧，中南财经政法大学国家治理学院讲师

教育部社会治理法治建设创新团队

教育部 国家外专局 司法鉴定技术应用与社会治理学科创新基地

中南财经政法大学最高人民检察院应用理论研究基地

中南财经政法大学最高人民检察院检察基础理论研究基地

中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心

湖北法治发展战略研究院

2024年7月

编辑：秦正