我国的舆论监督不同于西方作为“第四权力”的媒介监督，媒体仅为舆论监督的载体，人民才是真正主体。党对舆论监督形成方向、内容、形式上的全方位领导。新时代应立足本土法治资源，在党和国家监督体系之下建构舆论监督的新模式。这一模式以党内监督为主导，明确舆论监督的关键与重点，与纪检监察信访举报工作相结合，获得权威性支持与常态化制度转化渠道。未来，应推动建成统一监督平台，在微博等新型政治空间设“廉政监督员”充分收集监督信息;各级纪委监委成立舆情处置小组，信访举报、监督检查、案管、案审、审查调查等各部门共同参与舆论监督处理工作;为舆论监督信息受理、处理、反馈等阶段设置程序规范与期限规定。这一过程中，可借助新技术赋能信息公开，助力信息收集、分析、共享及传递，充分解放人力，提升监督效能。
一、问题的提出
自1987年“舆论监督”一词首先出现在党的十三大政治报告后，舆论监督逐渐成长为国家治理体系和治理能力现代化所不可或缺的一环。舆论监督作为人民行使监督权的直接方式，具有其他监督手段无可替代的作用。中国共产党向来重视舆论监督，党的十八大以来，监督议题的受重视程度达到前所未有的高度，党和国家监督体系这一概念被着重强调。党的十九大报告指出，要“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”党的十九届四中全会《决定》载明，“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用。以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。”党的十九届六中全会《决议》强调，“构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制，加强对权力运行的制约和监督。”至此，在历经作为斗争武器、作为批评与自我批评工具等发展阶段后，新时代的舆论监督被定义为党和国家监督体系中的重要一环，其重要性不言而喻。
科学技术的进步使得网络舆论监督以强势的姿态生成并蓬勃发展。近年来，诸如“天价烟局长周久耕受贿案”“湖南永州少女被迫卖淫案”“新晃操场埋尸案”等案例频频引发社会热议，网络舆论监督常常成为公众手中的利剑，所向披靡，发挥出改良制度环境的“望哨”作用。与此同时，网络舆论监督也常因其开放性、匿名性、信息自成性、非理性、弱把关性而有失准确性，偏离舆论监督的应有限度，时常还会滋生网络谣言，造成恐慌情绪，最终招致不良后果。
然而，现有研究对“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”这一论断的理解仍然停留于表面，缺乏具体的制度化展开。学界虽已认识到加强舆论监督的重要性，但仍匮乏对“如何以特定制度方式将舆论监督导入监督体系”这一问题的探索。因此，有必要从舆论监督在党和国家监督体系中的角色定位出发，关注舆论监督在新时代呈现出的新特点，根据我国民主政治的特殊性，以中国格局分析中国问题，更好地剖析其内涵与实质，找准其作用与局限。这对于找寻本土制度资源供给，以纪检监察信访举报工作作为连接点，激活新时代舆论监督的功能，提升舆论监督的质效具有重要意义。对此，本文首先需要回应的问题是，我们为什么要在党和国家监督体系下谈舆论监督以及这一语境下的舆论监督究竟是什么。
二、特殊语境：我国民主政治下舆论监督的内涵与实质
舆论监督这一语词有广狭义之分。现实中，我们常常把公众对各种公权力组织及其工作人员，以及其他社会公众人物或公共事件表达看法的行为均看作舆论监督。例如，实践中经常把公众监督企业制造伪劣产品、安全事故等而表达言论也看作舆论监督。实际上，本文语境下的舆论监督，主要指的是“党和国家监督体系”之下的舆论监督，重点在于“对权力运行进行监督”，监督其他一般性社会问题的舆论暂不进入讨论之射程。
（一）表象与实质：媒体为载体，人民为真正主体
舆论监督的真正主体只有一个——人民。在传统舆论监督中，受制于现实条件制约，舆论监督的真正主体与表象主体常表现出一定程度上的分离，有学者基于此认为舆论监督属于新闻媒体。我国《宪法》第35条规定公民享有言论自由，第41条规定公民享有对国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利，上述规范构成舆论监督的宪法渊源。江泽民早在1989年就曾指出：“言论、出版自由是中华人民共和国公民的基本权利。广大人民群众享有依法运用新闻工具充分发表意见、表达自己意志的权利和自由，享有对国家和社会事务实行舆论监督的权利和自由。”换言之，舆论监督的形成源于公民享有的宪法性权利，新闻媒体并非真正意义上的舆论监督主体，其代行的是人民的权利，是人民行使监督权利的载体。因此，舆论监督不应仅仅看成是新闻工作者个人或新闻单位的监督。倘若将舆论监督看作是媒体的监督，媒体的监督又可能被进一步细化为记者、编辑的监督，那么此时舆论监督的主体就会产生错位，导致本该积极参与的人民群众反而会在舆论监督中缺位。
我国的舆论监督属于以权利制约权力，根本不同于西方新闻媒体的“第四种权力”。事实上，在域外法上，并无明确的“舆论监督”这一概念，西方的新闻媒体监督被誉为几乎独立的社会权力，其与立法权、行政权、司法权等相并列而存在，被称为“第四权力”。这与我国的舆论监督存在根本差异，首先，我国新闻媒体的生态与西方新闻媒体存在较大差异。我国的主要新闻媒体常由党和政府直接控制，其他媒体也接受党的领导，新闻媒体监督在我国有时甚至会成为党政权力的延伸或补充，一些重大批评报道，通常授意于新闻媒体背后的指示，由此，我国的新闻媒体与西方三权分立社会下的新闻媒体不可相提并论。其次，更重要的一点是，在我国新闻媒体监督不等于舆论监督，媒体是舆论监督的“载体”而非实质。我国舆论监督最终的主体还是人民，其性质更适宜被定义为“权利”，它不是党政力量之外的独立政治力量，而是在党的全面领导下人民民主权利的一种实现方式。
值得注意的是，随着智能传播时代的到来，这一问题的答案变得更为清晰起来，人民作为舆论监督的真正主体也逐渐成为舆论监督的直接实施主体。现如今，人民借助微博、抖音等公共论坛发表言论，引起关注形成舆情，后倒逼公权力机关介入的情况已屡见不鲜。本文也将更多着眼互联网时代人民作为直接实施主体的新型舆论监督。
（二）核心：党对舆论监督方向、内容、形式上的全方位领导
在我国，坚持党的领导始终是舆论监督的核心，这也是中西方媒体监督在体制上最根本、最重要的区别。党对舆论监督的领导，决定了舆论监督的方向与功能，也为后续“赋能”舆论监督提供了制度可能。
我国的舆论监督是有方向的，舆论引导始终是加强党的领导的一个十分重要的方面。毛泽东提出，“管，就是要把批评管起来。这是根本的关键。党委不管，批评就开展不起来，开也开不好。”江泽民同样多次强调引导舆论的重要性，他指出，“舆论导向正确，人心凝聚，精神振奋;舆论导向失误，后果严重。”胡锦涛也指出，“舆论引导正确，利党利国利民;舆论引导错误，误党误国误民。”2013年8月19日，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上指出，“党性和人民性从来都是一致的、统一的。”次年，习近平总书记提出：“把握好网上舆论引导的时、度、效，使网络空间清朗起来。”质言之，不同于西方新闻媒体“第四种权力”的属性，我国的舆论监督向来都是“有方向的”，在党的领导下，舆论监督要服务大局，坚持对党负责对人民负责的一致性，着眼于改进工作，抓住群众关注、政府重视、有普遍意义的问题。党对舆论监督的领导，为破解自发性、非理性舆论监督所导致的困局提供了可能。党性原则是舆论监督的首要原则，同时，这一原则并不妨碍表达自由。表达自由是宪法赋予公民的权利与自由，亦是舆论监督的前提与基础。但是，表达自由本身并不是无限度的，它是具有阶级性的，只有人民有发言权，即在人民内部，有批评、监督的自由，有发表不同意见的自由。党的领导绝非舆论监督的对立面，而是我国舆论监督工作得以推进的根本优势。当然，现实中不免存在公权力机关及其工作人员对舆论监督的错误压制行为，这种行为是有害的，是不利于舆论监督成长与发展的，我们应分辨此类借由“党的领导”之名行压制言论之实的行为，并找寻制度化管道以化解之。
党的领导决定了舆论监督工作的重点内容与功能面向。作为国家政治话语的“舆论监督”在漫长的历史长河中历经了内涵演变，舆论监督的重点内容随着党的部署、人民群众的需求而变。1921年至1949年，中国共产党还未成为全国性执政党之前，舆论监督主要作为斗争的武器，以揭露敌人为主，舆论监督主要是党委主导下自上而下有组织的监督行为;1949年至1978年，舆论监督主要作为批评与自我批评的工具，自下而上的批评开始逐渐受到重视;改革开放后，“舆论监督”一词首先进入社会协商对话制度中，其后，在权力监督的叙述框架内得到进一步重视。1992年，中共十四大报告提出将法律监督、行政监督和舆论监督结合起来。1994年，中共十四届四中全会《决定》指出，“要把党内监督同群众监督、舆论监督、民主党派和无党派人士的监督结合起来……逐步形成强有力的监督体系。”在1997年中共十五大报告、2002年中共十六大报告中，监督体系的组成虽有变化，但监督体系这一概念得到了进一步强化。2007年，十七大报告将监督体系向前推进，明确提出“监督合力”的概念。党的十八大以后，中国进入了社会主义建设和发展的新时代，中共十八大、中共十八届四中全会不断升华“合力论”。党的十九大更是将“健全党和国家监督体系”作为新时代党的建设的一项重大任务。党的十九届四中全会《决定》指出：“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相关协调。”党的十九届六中全会《决议》进一步载明：“构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制。”由此，监督体系的格局更为清晰，“以党内监督为主导”得以明确强调。换言之，改革开放后，随着经济社会发展，“如何监督权力”成为舆论监督的核心话题。在新时代，舆论监督更是上升到党和国家监督体系的一项重要议题。由此可见，舆论监督工作重点的变迁与党的领导密切相关。
党的领导作用的发挥同样体现于舆论监督载体的变化上。在经历报刊监督、广播电视监督后，新时代网络监督的诞生与发展打破了传统借助新闻媒体进行舆论监督的常态，人民群众作为舆论监督的主体得以回归。回顾网络舆论监督发展的历史可知，官方视野下，我们对待网络舆论监督的态度并不是一成不变的。2004年，《中央关注舆论监督》一文中提及，“舆论监督要把握好信息来源渠道，不能根据互联网的信息来寻找舆论监督的线索;不能依靠道听途说的‘线索’来进行舆论监督性报道。”2005年，《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》中强调，“对报道的内容必须进行认真核实，做到真实准确、可靠，不得编发互联网上的信息”。可见，这一时期官方对互联网信息的态度是不信任的。2006年是我国对待网络舆论监督的一个转折点，时任国务院总理温家宝指出，“人民的政府，应该接受群众的民主监督，也包括在网上广泛听取意见”。这是网络舆论监督首次得到中共中央高层的公开肯定。2008年，在胡锦涛与温家宝分别通过网络与网友沟通交流后，网络舆论监督被正式提出。2010年，《中国的反腐败和廉政建设》白皮书首次通过官方正式文件表达对网络舆论监督的高度重视态度。新时代，习近平总书记把握新媒体时代特色，提出了网络强国方针，指出“要把权力关进制度的笼子里，一个重要手段就是发挥舆论监督包括互联网监督作用”，要“健全舆论监督机制，运用和规范互联网监督”。习近平总书记指出，网民大多数是普通群众，不能要求他们对所有问题都看得准、说得对，要多一些包容和耐心，及时吸纳建设性意见，让互联网成为与群众交流的新平台。
综上所述，党的领导对于舆论监督的内容及形式发展均具有强推动力，舆论监督工作体现了党性与人民性的统一，基于我国民主政治的特殊性，谈舆论监督，我们必须关注本土政治制度、意识形态和法治资源，脱离党的领导谈舆论监督是没有现实意义的。基于此，新时代我们需要关注的舆论监督应当是党和国家监督体系中的舆论监督。
（三）定位：党和国家监督体系中的关键性环节
舆论监督有其独特优势，但同时也具有自身难以克服的局限性，这使得它无法“单打独斗”，而是要置于整个党和国家监督体系中发挥作用。同时，我国的人民民主是一种全过程的民主，过程性是其内在要求，民主应贯穿选举、协商、决策、管理和监督全过程。在监督领域，赵乐际指出，人民群众反对什么、痛恨什么，就应坚决防范和纠正什么。因此，舆论监督是党和国家监督体系中不可或缺的一环，有着无可替代的制度功能，是贯彻落实全过程人民民主重大理念的重要实践，是党和国家监督体系做到“耳聪目明”的根本保障。
舆论监督本质上是一种公民权利，来自于国家公权力之外，其作为“权利性”监督，本身是一种软性监督，不能直接产生法律效应。舆论监督的权威性和公信力在于其能够真正促成问题解决，收获监督效果，倘若只是揭露问题，没有处理结果，这种“断头监督”是无法取信于民的。甚至于，假若经过媒体持续性曝光，问题仍然久拖不决，反而会让公众对舆论监督产生质疑。因此，舆论监督的关键不仅在于“发声”，更在于达成满意的结果。
舆论监督发挥作用主要有两条路径：一是舆论监督自身达成一定规模，形成社会压力以发挥作用;二是舆论监督与其他监督相结合，借助于其他监督形式的力量完成转化。就前者来说，鱼龙混杂的信息一方面可能会造成舆论场失序，引发多重危机，另一方面，这种“口头责备”究竟能起到多大效果具有偶然性，可能会过重也可能会过轻，最终消解舆论监督的公信力。也就是说，舆论监督只有置于党和国家监督体系中，借力于能够对监督客体直接做出处理决定的其他监督，才能够发挥出强大的威力。同时，这种“借力”必须要有制度支撑来保障其有序性和长效性，我们需要选择一种制度性机制以注入对舆论监督的权威性支持。
另一方面，正如毛泽东的经典论断，“我们已经找到新路，我们能跳出这历史周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。”党和国家监督体系要做到“耳聪目明”，离不开其中舆论监督发挥出的基础性作用，即舆论监督能够提供巨量的线索信息。人民群众作为舆论监督的主体，具有广泛性，是一支人数众多、无孔不入的监督力量，他们能够获取一手信息，具备最充分的发言权。同时，公权力关涉每一个人的切身利益，毋需额外的激励机制，人民本就有着昂扬的积极性去参与到监督工作中来。舆论监督能够从根源上弥补其他监督力量不足、缺少信息线索的问题。因此，在党和国家监督体系中思考舆论监督，为舆论监督找到中国化道路，不仅仅是舆论监督工作顺利开展的保障，更是党和国家监督体系建成与完善的根基。
三、党和国家监督体系何以赋能舆论监督
舆论监督是处在整个党和国家监督体系中的一种监督。舆论监督同时存在民主主义和法治主义两种偏好，两者之间存在一定张力，有时甚至会演化为冲突。一方面，舆论监督具有其他监督所不可比拟的独特优势，即人民广泛参与所带来的力量与正当性，另一方面，它自身所裹挟的“柔性有余而刚性不足”、非理性等特质又决定了其难以独立存在，它需要与国家机关监督、民主监督等相贯通协调。党和国家监督体系能够从识别舆论监督重点、弥补体制机制缺失、提供权威性支持等方面赋能舆论监督。
（一）以党内监督为主导助力于有效识别舆论监督重点
如前文所述，本文的论域限于“党和国家监督体系”中的舆论监督，其重点在于对公权力的运行进行有效监督。然而，舆论监督在全面监督公权力的同时，有效展开监督的关键还在于区分监督的侧重点。以党内监督为主导，能够助力舆论监督有效识别监督重点。
首先，舆论监督指向的是公权力，而党作为当今中国的最高政治领导力量，95%以上的领导干部、80%的公务员是共产党员，其构成了代表人民行使公权力的中坚。
中国共产党的执政地位决定了党的领导权、执政权无疑是监督体系中居于核心位置的权力，反腐败的核心在于监督党。邓小平早已指出：“中国要出问题，还是出在共产党内部。”这一现状下，我们几乎可以这么说，管好党内监督的对象，就解决了党和国家监督体系所要解决的主要矛盾。换言之，舆论监督首先应聚焦于中国共产党内部不出问题。
其次，在公权力内部，监督时亦应有轻重缓急之分。
有学者提出，中国语境谈“权力”，倘若仅局限于传统意义上的国家权力，显然过于狭窄。“公权力”除传统由人大一府一委两院行使的国家权力外，还应包括中国共产党的领导权和执政权，人民政协和民主党派的政治协商、参政议政权，群团组织的管理权等。在这样广阔的公权力范围内，倘若舆论监督是分散的，则无法凝聚足够的力量，那么即使舆论监督工作做得再多，也只能事倍功半，甚至可能会由于舆论监督无法产生实质效果而带来负面影响。因而，舆论监督既要做到全面覆盖，又要做到重点突出，才能取得最好的监督效果。换言之，不同组织或个体在国家治理体系中的地位、功能存在明显差异，相应地，其在监督体系中的地位也是存在区别的，提升舆论监督的效能，就要求舆论监督能够有效识别监督对象，区分监督对象的轻重主次。党的十五大报告早已指出，舆论监督要加强对宪法和法律实施的监督，加强对党和国家方针政策贯彻的监督，加强对各级干部特别是领导干部的监督。习近平在福建宁德担任地委书记时同样指出：“舆论监督的重点应该是那些严重违反党和国家重大政策以及社会生活中存在的重大问题，要抓典型事件。”基于党性与人民性的一致性，以党内监督为主导，能够帮助舆论监督找到监督的关键，找到实现人民利益最大化的路径。具体而言，相比于其他的公权力执行主体，针对领导干部的监督工作属重中之重。拥有决策权、执法权的组织和个人在国家制度和权力运行过程中处于主导地位，领导干部尤其是“一把手”较其他公职人员手握更大的权力，能够借助自身所处职位主导或左右规则的制定，滥用权力会产生更大的破坏性与不良影响。《中国共产党党内监督条例》第6条明确规定：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”这同样给舆论监督指明了方向，基于我国特殊的权力架构，舆论监督的重点对象同样应该是各级干部特别是主要领导干部。
由此可知，“以党内监督为主导”能够一定程度上逆转我国现阶段舆论监督工作重点不够突出的情况。现阶段，我国针对上述重点内容展开的舆论监督工作较为不足。一方面，现存多数舆论监督并非本文所指对公权力的监督，而属于对社会中其他各种不良现象的揭露。这是因为，从根本上来说，党和政府的喉舌、人民的喉舌应当是一致的，但在现实生活中它们之间常常存在非此即彼的矛盾。在我国，舆论监督尚无专门的法律法规加以规范，我国新闻媒体的属性导致新闻媒体作为载体代行舆论监督权时，面临诸如地方保护主义、部门保护主义等“权力障碍”，这些权力干预使得舆论监督“只打苍蝇，不碰老虎”，或是“隔靴搔痒，欺软怕硬”，长此以往，新闻媒体甚至逐渐将监督定位于对非政治权力的批评与监督。新时代，坚持“以党内监督为主导”开展舆论监督，从根本上强调了党内监督与舆论监督的一致性，是在摸索创建舆论监督向党内监督转化的机制。舆论监督体系化、制度化、规范化水平提高，能够从一定程度上遏制公权力部门不依法定程序干预、管理舆论监督的行为，从而确保舆论监督的质效。另一方面，现实中舆论监督的对象以基层为主。当然，对基层干部进行监督，同样关乎人民的利益，有时也会引起巨大反响。但是，倘若将重点只放在或只敢放在一般基层工作人员身上，这样的舆论监督显然是“抓小放大”“捡了芝麻丢了西瓜”的。实际上，单个人对事物或问题的看法很难最终形成监督意见，舆论监督也不可能把每个人的意见都转化为监督力量。同时，还需注意的是，舆论监督应当指向公众普遍关注、亟待解决并且在事实上有可能解决的问题。即舆论监督最终致力于维护社会公共秩序，要注意不应把批评的矛头对准那些群众有意见而我们工作中因限于目前条件、一时难以解决的问题，防止舆论监督产生“反效果”。综上所述，以党内监督为主导，能够找准舆论监督的重点，集中力量办大事，避免舆论监督“群龙无首”，从而更好地维护人民群众的根本利益和长远利益。
（二）与纪检监察监督相耦合注入舆论监督以权威性支持
具体来说，可能为舆论监督提供制度性、权威性供给的监督形式主要包括人大监督、行政监督、司法监督、审计统计监督和纪检监察监督。人大监督虽为国家最高层次的监督，具有充分的权能，但其通常以听取和审议专项工作报告、监督计划预算执行、备案审查、专题询问或质询等方式展开监督工作，很显然，这些监督方式具备严格的启动流程，换言之，人大监督的内容、形式以及对象决定了人大监督面向的是具有全局性、长远影响的重大问题。基于此，人大监督与舆论监督的联接点主要在于宏观性、长远性的重大问题。《各级人民代表大会常务委员会监督法》为此赋予了制度化机制，其第9条规定人大常委会可以要求听取和审议国家机构针对“社会普遍关注的其他问题”的专项工作报告。行政监督是指国家行政机关按照法定程序、权限和方式对自身的行为进行监督。基于内部监督这一属性，行政监督的覆盖范围显然是有限的，并不辐射到所有执行公权力的人员;审计统计监督则通过例如领导干部经济责任审计等程序来展开监督活动、维护国家财政经济秩序，其发挥监督作用的领域较特定。司法监督是监督体系中强制性程度最高的监督机制，也是维护公权力行使的“最后一道防线”，其可以实现舆论监督的最终转化，赋予舆论监督以监督合力。但是，舆论监督的信息良莠不齐，同时，并非所有信息均可以转化为司法监督中的有效线索或证据，在司法监督与舆论监督相结合之前，更适宜搭建一道“中间桥梁”以完成信息的处理与有效转化。
基于上述对比分析，在党和国家监督体系中，纪检监察与舆论监督的耦合效应显得最为强烈。第一，纪检监察是一种专责性监督，在权力监督工作中，相较于其他监督机构有着更充分的监督职权与权威。其既有充分的程序性权力，也有充分的实体性权力。第二，纪检监察与舆论监督均面向所有公权力，在对象上高度契合。具体而言，纪委的监督是党内监督，监察委员会的监督则涵盖党内党外所有行使公权力的公职人员，在监察体制改革后，以往的监督盲区被消灭，真正实现了监察全覆盖，实现了对公权力的全面监督，而舆论监督面向的正是所有公权力。第三，纪检监察与舆论监督均最终落脚于具体的“人”或“事”，即指向具体的权力行为或相应的行使公权力的公职人员。第四，监察体制改革后，一改以往多头监督的情况，为舆论监督的衔接提供了可能。换言之，纪委监委合署办公后，以往纪法、法法衔接不畅导致的监督盲区被打破，“犯罪有人管、违法无人问”的情况得以改善，纪检监察机关可以用纪律和法律衡量党员干部以及公职人员的言行，一方面，对党员干部遵守纪律的情况进行监督，另一方面，对公职人员行使公权力的情况进行监督。以党内监督为主导，把纪律挺在前面，也把监察监督挺在前面，防止“小问题”成为“大灾难”。这样的特点与舆论监督是契合的——舆论监督的信息冗杂，纪委监委对监督的统合能确保舆论监督得到有效处理，即依据具体问题分别采取廉政教育、处分问责及违法犯罪处置等方式进行处理。因此，相较其他监督形式，舆论监督更适宜与纪检监察相结合。将舆论监督与纪检监察相结合，是确保舆论监督发挥良好效果的应有之义。
（三）联结纪检监察监督填补舆论监督的制度化阙如
社会转型时期堆积的社会矛盾使得仇官仇富等心理蔓延，各类社会力量表现出利益或群体分化，常常呈现以自我利益为中心的无序、离散状态。而网络舆论监督的兴起，又带来了新的风险。在互联网的情感化拟态环境中，个人情感倾向代替了事实，事实要素沦为次要地位。信息圈层化下，网民们常常更依赖“圈内人”获得资讯，而信息茧房又使得他们得到的信息经过了立场的过滤。网络舆论监督的匿名性、开放性、草根性、多样性、不可控性和非理性最终会导致政治风险的产生甚至叠加，造成不可设想的后果。舆论监督的局限性就集中体现为其民主性所裹挟而来的负面效应，而这一负面效应在互联网技术下更是发生了新的裂变。总结来说，舆论监督的失范体现为下述两方面：一是人们自身判断力有限、信息不足造成信息偏差，从而导致实质内容失范;二是舆论监督缺乏制度化转化渠道导致程序上的失范。
正如亨廷顿所言，社会参与的程度愈高，参与的制度化程度愈低，则政治越不稳定。因此，政治生活中民主参与的扩大如果未能伴随制度化程度的提高，必然会引致社会混乱。鉴于此，填补体制机制缺失即成为新时代完善舆论监督的重要命题。这其中，又包括两方面的制度建设：一方面，舆论监督需要建成一套科学的信息采集、研判和处置机制，以应对舆论监督带来的“民主病”;另一方面，舆论监督需要建成与其他监督的衔接机制，以形成监督合力。如上文所述，我们已经为舆论监督找到纪检监察这一连接点，而这一连接点在赋予其权威性转化的同时，能否为其提供制度性供给，是我们接下来需要回答的问题。
首先，与纪检监察相结合能够为舆论监督找到“责任人”，防止舆论监督在追究责任的过程中走上“断头路”。
换言之，舆论监督是指不特定的公众或媒体在发现某个公权力行使者存在违法违纪行为时，发起监督的行为。因此，舆论监督是一个“大众动员”的过程，并没有明确的责任人。而没有负责人，自然也难以落实监督责任。党和国家监督体系为舆论监督找到了明确的责任人——纪检监察机构，其作为专责性监督主体，是整个公权力监督范围内的责任人，可以担起“大众化动员”后“专业化转化”的重担，即虽由不特定的社会公众发起监督，但执行责任追究时则由专业人员完成。这样一来，一方面，舆论监督能够找到责任人，以保障监督“有头有尾”;另一方面，这一主体是具备专业性的监督责任人，其依据相应的法定程序展开监督工作，能够应对舆论监督本身的民主负效应。
其次，与纪检监察相结合能够为舆论监督找到制度出口。
现阶段，各级行政机关、检察机关、纪检监察机关等已经建立了不少互联网监督平台，以吸收舆论监督线索，进行有效转化，但是它们往往各自为政、缺乏配合，会引发诸如多头监督、重复监督、分散监督力量、监督标准不一致等问题，需要进一步规范与整合。与此同时，当前新媒体环境下，涉政治言论实际上很难“存活”，当网民对政治议题发表见解时，网络管理员常常会担心产生不良社会影响而将此类言论删除，因此网络删帖与网民表达权、知情权、监督权之间的矛盾长期存在，时常引发激烈的社会震荡。由此，舆论监督亟待建立起完备的舆论采集、分析和处置机制，以缓解舆论监督规制非制度化欠标准化导致的社会矛盾。与纪检监察相结合，能够以统一的标准应对舆论监督言论，由专门的人员对信息进行收集、分析和研判，并及时分类、总结、汇总，统筹协调监督言论的应对之法，根据信息的性质、类别、归属等作出下一步安排。纪检监察正建立并完善工作的规范化程序，其中就包括信访举报工作程序，包含受理、问题线索处置、初步核实、立案审查调查、审理等环节。将纪检监察的专责监督与舆论监督相结合，有助于舆论监督构建起规范化的举报受理、线索分析、调查核实、处理反馈和考核问责机制。
最后，在党的纪检和国家监察合署办公的体制安排下，以党内监督为主导，深化纪检监察体制改革，是舆论监督与其他监督协调贯通形成监督合力的根本保证。
习近平总书记指出：“纪委监委要在贯通各类监督上主动作为”。在党委领导下，纪检监察机关组织制定、实施反腐败工作的计划方针、各项制度和具体举措。舆论监督与纪检监察相结合，能够借力于纪检监察在监督体系中上下贯通、形成合力的作用，以保障舆论监督与其他监督的协调贯通。
四、新时代发展舆论监督的优化面向
（一）制度保障：舆论监督工作与纪检监察机关信访举报工作相结合
纵观近期借助公共论坛引起较大反响的舆论监督案例，最终多以舆情倒逼公权力机关介入收尾。例如，如今网络上屡见不鲜的“我实名举报”案例，当事人常手持身份证件与相关证据，录制举报视频发布于抖音、微博等自媒体平台，在引起广泛的舆论关注后，倒逼纪委介入调查，通报后续调查结果。可以看到，这一过程虽未实现制度化，却已然成为了处理舆论的常见方式。这一过程中，公民监督的力量虽然得到发挥，但是无序性常常与民主性相伴而来，而无序的公民监督会引发强烈的社会矛盾，动荡社会秩序。有学者提出，这样的“运动式”反腐，即使一时奏效也难以维持，舆论监督应另设制度化机制。然而，“运动式”反腐的缺陷在于欠常态化、欠制度化，这并不代表着“纪委监委介入”本身行不通，基于我国舆论监督未形成独立运转机制的现状，借助纪检监察的权威性完成制度化转化为应有之义。
舆论监督现行的发酵机制为“言论发布(多借助互联网)——引起关注——爆料更多信息——形成强大的舆论(这一过程中可能会有媒体助力)——官方介入查处”。在这一过程中，任何一环的差错都会导致舆论监督付之东流。在言论发布环节，倘若出现某些官员借助权力删帖，或是平台管理时错误“一刀切”等情况，可能会导致监督言论直接被掩盖。同时，基于信息差等因素，言论本身就可能有失公允;在引起关注环节，并非所有的监督言论都能得到足够的曝光率，引起广泛关注，这可能会导致部分监督言论“难成气候”;在爆料更多信息阶段，隐私权与监督权之间的矛盾会暴露出来，信息披露常常会演化为人肉搜索，知情权被滥用;在形成强大舆论的阶段，舆论一方面会倒逼官方出场，另一方面也可能会演变为网络暴力，陷入“过度监督”的困境。长此以往，舆论监督或直接流产，或遭遇合法性危机。在这样的背景下，将官方查处提前介入，为民主性手段提供制度支持，打通舆论监督的制度化转化渠道迫在眉睫。
接收信访举报是纪检监察机关的主要业务职权之一，纪检监察机关下设信访举报部门。具体来说，纪检监察机关按照管理权限分级受理下列信访举报：对党组织、党员违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等党的纪律行为的检举控告;对监察对象不依法履职，违反秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守等规定，涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法犯罪行为的检举控告。由此可见，纪检监察机关接受信访举报的范围与舆论监督的范围高度契合，即均着力于监督所有公职人员行使公权力的行为，涉及到权力是否正确行使的方方面面。
换言之，信访举报工作在受理范围上与舆论监督存在强耦合力，继而需要思考的问题是两者是否能够实现制度衔接，倘若能，应如何实现制度衔接。信访举报的主要渠道包括来信、来访、电话及网络，无论哪种渠道，信访举报均表现出“强主动性”，即当事人主动前往纪检监察机关、主动邮寄相关材料、主动拨打电话或主动登陆相关网站进行举报。对比来看，舆论监督往往借助媒体或发布于自媒体平台，通过引发舆情引起公权力机关重视，与信访举报在信息收集上存在较大差异。然而，两者实质上“殊途同归”，网络舆论监督根本上表现为一种“网络举报”，其内涵与信访举报具有同源性。基于此，完善舆论监督的信息收集是实现两者制度衔接的前提。其一，应当统合现有多元举报平台，建立统一的监督网站，扩大统一监督平台的影响力，完善平台的举报功能，落实最终的监督效果，使得公众在欲图发表监督言论时能够信任平台，选择平台。目前，纪检监察机关已设举报网站，根据“分级负责、归口办理”的原则，按照被举报人属地和级别，会链接至不同层级的纪委监委。这一平台的存在为建设统一监督平台提供了可能，但是目前这一平台的影响力还有待增强，功能也有待进一步精进与优化。推动平台一体化建设时，应借助现有中央、省、市、县(区)四级纪检监察机关举报平台，连通公安等职能部门以及各政务部门，规范信息提供、信息筛选和信息反馈。其二，纪检监察机关可以在微博、抖音等自媒体平台(公共论坛)设“廉政监督员”，充分发挥“互联网+”作用，利用网络大数据分析，主动收集、整合相关的举报信息与线索，及时跟进相关案件，化“倒逼”为主动介入。
目前，纪检监察机关的信访举报工作已通过国家法律及党内法规明确了管辖范围、管辖原则、受理范围以及处理机制，在此基础上，可设计两者的制度联结点，以赋予舆论监督相应的程序规范和期限规定。在完成上述信息收集环节后，还需在信息受理、分析、研判、处理等环节做好有序衔接。第一，在受理环节，纪检监察机关信访举报工作的相关规定要求对属于受理范围的，按程序进行处置，对于不属于受理范围的，移交有关部门处理。同样地，对于舆论监督的相关信息，也可适用“属地管理、分级负责”的基本原则，完成信息的分流。值得注意的是，为便利当事人，纪检监察机关应借助自身在监督体系中的角色定位，对监督信息一并接收(被动)、收集(主动)后向有关部门移送处理。第二，在分析和研判阶段，舆论监督工作可与纪检监察机关信访举报工作相衔接，把分析研判工作切分为问题线索处置和初步核实两个环节，即相关部门按照规定对受理的问题线索可先提出处置意见，进行分类办理，后对线索进行了解、初步核实。在这一过程中，倘若发现舆论监督信息欠缺真实性等情况，无需进一步立案审查调查时，应充分告知当事人、新闻单位初步核实的情况，以疏解当事人情绪，防止舆情进一步发酵。第三，在处理阶段，纪检监察机关已完成对相关舆论监督的信息分析、研判和初步核实，舆论监督此时已被吸纳入纪检监察的工作程序中，相关部门认为确有违纪违法事实，并需追究党纪责任或法律责任的，按照规定决定立案审查调查，收集证据，查明违法违纪事实，在审查调查结束后向案件审理部门移送。纪检监察机关的提前介入为舆论监督的良性发酵提供了保障。首先，在言论发布环节，纪检监察机关主动收集舆论，成为回应舆论的第一责任人，会一定程度上遏制恶意删帖的情况。换言之，借助纪检监察机关的充分权威与权力效能，能够对官员利用权力删帖掩盖真相、打击报复举报人等行为产生威慑。其次，在引起关注环节，纪检监察机关成为责任人主动收集信息，能够一定程度上缓解公共论坛流量差异带来的信息埋没效应。再次，在爆料更多信息环节，因纪检监察机关的介入，常规救济机制被唤醒，一定程度上能够缓解公民监督的无序性。最后，在形成强大舆论环节，若纪检监察机关已提前介入，可一定程度上避免舆论过度发酵导致“过度监督”。
鉴于此，舆论监督与纪检监察信访举报工作的结合应当以常态化机制的方式被确定下来。各级纪委监委可成立重要舆情处置小组，负责舆情监控及牵头协调、指挥调度、督查督办工作，把握信息的“轻重缓急”，信访举报、监督检查、案管、案审、审查调查、宣传等部门应共同参与，完成舆论监督的处置工作。同时，舆论监督应有明确的调查问责启动程序，信息受理、处理、反馈均需要有明确的程序规范和期限规定。可以看到，一旦舆论监督信息进入纪检监察工作程序，就应适用相应的程序与期限规范。例如，《中华人民共和国监察法实施条例》第175条就规定了信访举报部门告知受理情况、反馈处理结果的相关期限。即对于实名检举控告，信访举报部门应当在收到之日起15个工作日内告知受理情况;调查人员应当在办结之日起15个工作日内反馈处理结果。相应地，舆论监督信息一旦经过收集，进入纪检监察工作程序，也应当适用15个工作日的期限。即对于实名检举控告，信访举报部门应当在接收、知晓之日起15个工作日内告知受理情况;调查人员应当在办结之日起15个工作日内反馈处理结果。同时，应配备专门人员收集网民、媒体等反映的问题，及时浏览、搜索、收集和整理监督信息。借助互联网的传播效率，处理舆论监督的“责任主体”将很快“一传十、十传百”。当然，这一常态化的舆论信息收集和后续处理工作会一定程度上增加纪检监察机关的工作量，后续还需在机构设计、人员配备、设备设施上作出合理调整。
（二）技术赋能：新技术手段助力舆论监督全阶段
互联网、大数据等新技术手段带来了传播效率、传播手段、分析方式上翻天覆地的变化，为舆论监督在新时代快速发展提供了技术可能。我们应充分利用好新技术手段，以技术赋能舆论监督。
1.前舆论监督阶段：促进信息公开，防止信息不对称
信息不对称是舆论监督工作面临的一大困境，一旦人们的信息需求无法得以满足，就会盲目地挖掘各类信息，相信各色信息来源，导致产生“假舆论监督”。互联网时代，我们应完善网络信息公开平台建设，为更好地进行党务政务信息公开提供便利渠道。其一，在信息生产阶段，技术赋能使得党务政务信息可以实时上传、及时公开、海量存储、清晰分类。在排除国家机密和个人隐私后，其他事项均应列入信息公开的范围。尤其是对于各类民生数据，民众可以借助公开的大数据开展精准监督。其二，在传播阶段，互联网大大提高了党务政务信息的传播效率，并提供了人民群众与信息提供主体之间的双向互动机制，人民群众可以通过搜索等方式快捷地查询到相关信息。在前舆论监督阶段，我们应拓宽、深化信息公开的内容，回应人民群众最关心的问题，加强主要领导干部家庭财产情况公开、重大决策事项公开等，及时、有效地更新信息，探索最便利的检索方式，建成高效互动机制，提升信息公开的质效。
2.舆论监督阶段：助力信息收集、分析、共享、传递全过程
信息收集阶段，如前文所述，一是要建成统一的监督平台，二是要设“廉政监督员”主动收集、整理网民、媒体反映的问题。就前者而言，互联网技术的发展，为统一平台的建成与完善提供了可能。换言之，应统一现有多元平台，以“链接”方式构建起中央、省、市、县(区)四级平台，优化平台栏目设置，完善基础功能、互动功能等。就后者而言，微博、抖音等作为新型政治空间，监督言论层出不穷，倘若仅以人工审查方式收集言论，不免费时费力，相关人员负担过载。因此，应充分利用算法技术实时跟踪舆情，如利用爬虫技术进行关键词捕捉，并对大数据收集到的舆论监督信息进行风险等级的初步分类，辅以人工矫正，从而对具有重大隐患的腐败事件和热点事件等先行作出反应。
信息分析阶段，在完成前期舆论监督信息收集后，可借助算法技术对信息完成初步分析。第一步，录入相关规则信息，包括党纪和国法两个层次。第二步，可根据舆论监督信息特征，利用技术快速识别，将其分为基础信息和行为信息。基础信息包括公职人员的个人基本信息，行为信息则包括行使公权力的行为、个人道德行为等。第三步，借助特定算法，录入公职人员的基础信息及行为信息，将其与党纪国法规则库相比对，初步衡量判断舆论监督对象的行为是否失范。由此一来，可以大大解放人力，一定程度上缓解舆论监督工作与纪检监察工作相结合后相关人员增负的问题。
信息共享、传递环节，互联网能够从技术层面打破信息壁垒，实现信息互通、传递。舆论监督信息与纪检监察信访举报工作相结合时，于纪检监察机关内部，除信访举报部门外，相关信息可能还需在案件监督管理、监督检查、审查调查、案件审理等部门流转，于纪检监察机关外部，必要时相关信息需移送审判机关、检察机关和执法部门。借助互联网技术，地区之间、部门之间、上下级之间可以顺畅地实现信息的互通有无。需要注意的是，目前不同地区之间存在信息化水平差异、部门之间存在数据标准差异、基层平台建设亦有待进一步完善。对此，应完善党和国家监督体系的顶层设计，建构统一的数据标准，对基层、偏远落后地区有侧重地予以支持，以实现信息的高效流通。
3.后舆论监督阶段：实现监督结果及时反馈，营造良好社会效应
后舆论监督阶段，亦是舆论监督的成效收获阶段，应做好舆论监督收集、分析、处理全过程的跟踪，实时反馈至相关当事人或新闻媒体，以多渠道将监督结果显性化。如前文所述，当常规性救济不足时，舆论监督就可能为了达成目的而扭曲真相，沦为集体非理性的狂欢。借助新技术，我们可以多渠道及时向公众公布调查的进度，如于举报平台同步案件的处理进度，或于涉案微博显示“该事件已由XXX纪委监委介入调查”，以一定程度上缓解“民愤”。同时，应通过多元方式公布案件处理结果，将舆论监督落到实处。确有违法违纪问题时，应借助技术及时向全社会反馈结果并加强引导与宣传，避免出现“监督天下知，处理无人问”的情况，营造良好的社会效应。而当监督信息失实时，也应当及时澄清，并借助技术确保澄清信息具备足够的影响力与传播度，防止落入“举报传四方，澄清无人晓”的窠臼。
五、结语：在党和国家监督体系中重新审视舆论监督
在公权力监督领域，完善的监督体系应当尽可能为被监督对象设定完整且连贯的监督模式，当然，这并不意味着这种连贯性需要由单一的规则体系独立达成。我国的党和国家监督体系是“双轨制”的，党的监督体系和国家监督体系并存并行，目前的政治架构下，各种监督有着各自的功能面向，不存在直接合并的可能，我们需要考虑的是如何实现不同监督方式之间的贯通与协调。
基于纪检监察监督与舆论监督之间的强耦合力，我们设计了这样的一条具有中国特色的舆论监督道路。它以党内监督为主导，确定舆论监督的关键与重点，与纪检监察信访举报工作相结合，获得权威性支持与制度化转化渠道。然而，这并不意味着舆论监督与人大监督、司法监督等监督形式之间不存在互动关系，为全面提升舆论监督质效，应以纪检监察监督为融贯，实现舆论监督与各种监督形式之间的衔接与协调。如何在党和国家监督体系中充分释放舆论监督的效能还有待进一步研究。同时，面对互联网技术的飞速发展，现行互联网管理体制呈现出疲软态势，主要是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高的问题。如何加强互联网世界的法治建设，以更好的方式开展舆论引导，平衡好网络信息传播、公民表达自由、国家安全及社会稳定之间的关系，是我们亟待解决的现实问题。
作者：秦前红，武汉大学法学院教授、博士生导师、法学博士;王雨亭，武汉大学法学院博士研究生。本文载《北方法学》2022年第6期，原题：《党和国家监督体系下的新时代舆论监督——兼论舆论监督与纪检监察信访举报工作之耦合》
责任编辑：楚予
