作者：解志勇，中国政法大学比较法学研究院教授、博士生导师。
中国正以坚定的步伐迈向中华民族伟大复兴，在全面深化改革中，突出强调系统性、整体性和协同性，“坚持发展地而不是静止地、全面地而不是片面地、系统地而不是零散地、普遍联系地而不是单一孤立地观察事物，准确把握客观实际，真正掌握规律，妥善处理各种重大关系”。习近平法治思想蕴含了系统论思想和方法，在强调整体性、系统性的同时，还强调系统内部各要素、相互关联的各支系统协同联动，以产生出超越要素总和的新属性，以形成“总与支”系统集成、层次分明、连贯协作、质效卓越的思想和实践体系。习近平法治思想中关于国家监察体制机制改革的重要论述，形成了一个支系统，从理论渊源、实践过程、内容构成、制度创新以及发展趋势等方面，展现习近平总书记关于监察理论创新发展的清晰格局。对监察理论进行研究，应该将其置于法治思想体系的大框架下，采用多元视角，分析其在总系统中的功能定位、逻辑进路和发展趋势等，多维度分析全局与局部、理论与实践、守正与创新的关系，才能更好地创造整体效益，发挥综合效应，达到整体优化的理想愿景。
一、监察理论是习近平法治思想的重要组成部分
党的十八大以来，我国从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度来定位、布局和厉行法治，提出推进全面依法治国11个重要方面的要求。监察制度建设作为全面推进依法治国进程中的关键一环，突出强调以加强党的全面领导作为基本原则，以人民为中心作为价值目标，着力构建集中统一、权威高效的监察体系，形成了科学完备的思想体系，与习近平法治思想主要内容之间存在系统性和协同性的统一关系。习近平法治思想突出强调了系统性、整体性、开放性，“全面依法治国是一个系统工程，注重用整体联系、统筹协调、辩证统一的科学方法谋划和推进法治中国建设”。这是对马克思主义哲学唯物辩证法原理的充分运用，为当前和今后我国全面依法治国，在理论和实践层面提出全局性指导方案，奠定了坚实的哲学基础。
（一）作为政治和法律嵌合体的监察理论
从内容和结构意义上看，监察理论最大的特色是，它既不是纯粹的政治理论，也不是纯粹的法治理论，而是政治和法律的嵌合体，即政治性内容被法治化的结果。以系统论视角看，各要素之所以能在复杂的相互作用中紧密共存，在于各要素之间、各要素与总系统之间发生的内容耦合，此即产生关联性的共性基础。党的十八大以来，习近平总书记就加强国家监察、完善我国监督体系提出了一系列相互联系、相互贯通的反腐败新观点、新要求、新部署，不仅渗透着深刻的政治内容，而且包含着重要的法治要求，形成了内容丰富、逻辑严谨的监察理论，在核心要素和贯通性上具有高度一致性，是习近平法治思想的重要组成部分。
1.监察法治是法治建设的重要内容
法治是国家治理现代化的重要标志。作为国家治理体系重要内容的监察治理亦不例外。“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，有利于在法治轨道上不断深化改革”。在反腐败治理问题上，法治是制胜法宝。正如习近平总书记所说：“要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”在这一思想指导下，2018年3月，作为国家监察体制改革核心法律依据的监察法在十三届全国人民代表大会第一次会议上获得通过。它是我国监察工作的统领性、基础性法律，引领我国监察制度建设走上法治轨道，对保障和规范国家监察权的行使、促进反腐败工作具有重大历史意义。之后，公职人员政务处分法（2020年6月）、监察官法（2021年8月）和《监察法实施条例》（2021年9月）等法律法规的陆续颁行，成为监察制度体系在法治轨道上快速推进的重要标志。
2.“监察全覆盖”确保法治队伍廉洁高效
在全面依法治国过程中，监察是确保法治实施的重要环节。通过“监察全覆盖”，发挥监察制度的独特优势，能够及时发现和纠正政法队伍中公职人员或其他人员的违法违纪行为，推动形成风清气正的政治生态、法治生态，以维护法律的公正性和权威性。监察理论是指导开展监察工作的行动指南，要求在实践中不断创新和完善监察制度，提高监察效能。反过来，监察工作亦需要法治保障。全面依法治国意味着必须依宪执政、依法执政，而法治是对执政的基本要求。监察法等法律法规不仅是规范监察对象行为的准则，也是监察机关和监察官履行职责的依据和基石。开展监察工作必须依法行使权力，确保监察行为的合法性、公正性和透明性，维护党规和国法的严肃性，从而提升国家治理水平，促进公共利益的实现。与此同时，党对全面依法治国的领导，必然意味着对监察工作的领导，而监察全覆盖、无死角，正是推进全面从严治党、全面从严治权的具体体现。正如《中国共产党党内监督条例》第37条所要求的，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。需要强调指出的是，各级国家机关中的领导干部和公职人员除了共产党员，还包括民主党派或无党派人士，而在领导干部这个关键少数群体中，都有相当数量和比例的民主党派或无党派人士，为了确保干部队伍的廉洁高效，监察全覆盖是必然要求。
3.监察法治为国家法治体系提供体制保障
法治是国家治理的依托和保障。加强法治，意味着在科学立法、严格执法、公正司法和全民守法方面的全面提升，惟此才能全方位发挥中国特色社会主义法治的优势，以“中国之治”巩固和发展人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的良好局面。但是，法治体系的构建需要坚强的体制保障，而监察制度恰是这个使命的重要担当者。因此，构建集中统一、权威高效的国家监察体制也是中国特色社会主义制度的重要内容，但党的十八大之前我国并没有形成理想的监察体制。对此，习近平总书记指出，影响反腐败成效的主要问题是，“反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够”，严重制约着“深入开展反腐败、推进国家治理体系和治理能力现代化”总体目标的实现和党对反腐败工作的领导。而要真正实现这个目标，“最重要的是必须构建一套科学完备的制度体系，因为制度问题更带有全局性、稳定性，管根本、管长远”。进一步说，国家监察体制改革的根本出发点就是，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，并且“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。
4.实现监督公权与保障人权的双重法治使命
“保障人权、制约权力是法治的双重使命，关于人权的观点和关于权力的观点均是习近平法治思想的重要组成部分”。基于对权力滥用风险性的清醒认识，习近平总书记反复强调，“必须加强对权力的制约和监督，坚持用制度管权管事管人”“把权力关进制度的笼子里”。监察理论与监察制度的推行，符合依法监督权力的全部核心要义，有利于强化自上而下的组织监督，改进自下而上的全过程民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。应当指出的是，监察委员会作为国家反腐败监察机关，集监督、调查、处置权力于一身，如何正确行使职权成为万众瞩目的焦点，怎样实现对监察委员会自身的监督是必须解决的问题。习近平总书记多次谈到“谁来监督纪委”、防止“灯下黑”，本质上就是要求监督者亦要接受监督，在十九届中央纪委五次全会上专门就强化纪检监察干部队伍自我监督问题作出部署时进一步指出：“纪检监察机关要接受最严格的约束和监督，加大严管严治、自我净化力度，针对自身权力运行机制和管理监督体系的薄弱环节，扎紧织密制度笼子，坚决防止‘灯下黑’，努力建设一支政治素质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争的纪检监察铁军”。
（二）监察理论对习近平法治思想的促进
习近平法治思想是监察理论赖以存在的前提，监察理论也会以“部分对整体”的形式对习近平法治思想的发展产生推动作用。
1.形成习近平法治思想的完整闭环，调适法治系统整体高效运作
“建设中国特色社会主义法治体系”，是习近平总书记提出的法治领域最具原创性、时代性的概念和理论。建设中国特色社会主义法治体系，就是“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。这五个方面构成了中国特色社会主义法治体系的核心要素，也明确了建设中国特色社会主义法治体系的主要任务。国家监察体制改革是全面依法治国必需的保障条件。
就国家法治监督体系而言，虽然政府内部有审计和层级监督，政府外部有人大监督、司法监督、行政检察监督、舆论监督等监督形式，但这些监督对贪污、渎职等职务犯罪的监督效果不佳，与反腐败资源力量过于分散难以充分发挥作用不无关系。建立国家监察委员会，是“事关全局的重大政治体制改革”，目的在于“将传统体制中分散在诸多机构中的反腐败监督权加以重新整合，并将其提升为一种新的权力类型即国家监察权，使其成为一个专门承担反腐败综合职能并与其他国家权力相独立的宪法性权力”。“推进国家监察体制改革，特别是设置国家监察委员会，是全面从严治党的需要，是加强党对反腐败统一领导，形成制度化、法治化成果的需要，有利于实现党内监督与人民监督有机结合”。党的十八大以来的经验告诉我们，只有坚持全面从严治党，集中有效的反腐败力量，才能从根本上解决腐败问题。总之，从执政、行权、用权到权力监督的逻辑结构的构建，有助于形成习近平法治思想的闭环。
2.与法治五大体系形成嵌合互生结构，获取总和放大性功效
在马克思主义系统论图谱中，各个支系统之间交互联系，充满了各式各样的反馈效应。由于支系统亦具有自创自生能力，监察理论体系以自我为中心，逐渐分化出更细化的监察制度（规范）体系、实施体系、监督体系和保障体系等下位体系，其演进路径与法治逻辑完全一致。当“规范—实施—监督—保障”四个支系统成为各自独立又相互依存的整体时，监察理论便逐渐成为一个成熟的体系，它能够在习近平法治思想“规范、实施、监督、保障、党规五大体系”中作为监督力量，促使各个体系协调有序，高效运行，并获得总和放大性功效，从而使监察体系与法治五大体系形成“你中有我、我中有你”的逻辑结构，成为完美共生的“嵌合体”，相互依存，相互促进。
监察体系不仅有利于完善监督、保障和党规体系，而且对法律规范体系、法治实施体系亦具有同样的促进功能。典型的是，在构建法治监督体系方面，能够完善既有的监督体系，形成强大的监督合力，确保党和国家机关及其工作人员按照法定权限和程序正确行使权力。在推动形成法治保障体系方面，有利于抓住领导干部这个“关键少数”，建设高素质的法治工作队伍，为全面实现社会主义法治目标提供组织保障和人才支持。与此同时，完善的中国特色社会主义法规体系也能够有效防止监察法规制定滑入“闭门造车”和脱离实际的深渊；高效的法治实施体系有助于及时对监察法实施效果开展评估，促进监察法律制度落地生根；有力的法治保障体系能够为监察制度改革提供充足的政治保障、制度保障、思想保障、组织保障、人才保障、运行保障与科技保障等。总而言之，法治体系需要各个要素间的联动协作凝聚成合力，以获取大于各个要素功能总和的功效。
3.厘定各支系统的职能定位，激发基础功能发挥
习近平法治思想的高效落实，还得益于对各支系统进行差异化的功能定位。根据整体系统的目标，按照分工合作、各有侧重的原则，不同支系统各自承担分工不同，发挥不同作用，“如果众多具有分工合作关系的不同规模等级的支系统之间通过各种联系可以形成类似网络结构的有机整体，则整个总系统就形成了运行绩效较高的组织形式”。对支系统功能定位的一项重要内容是目标定位，倘若没有清晰科学的目标定位，其实施就会处于不确定，甚至是盲目发展状态。
厘定监察理论在习近平法治思想中的职能定位，不仅有利于其自身特有功能属性的发挥，亦有助于提示其他系统主动彰显各自功能属性，以保证各支系统的运行自主性，避免在复杂的社会系统中遭受去界分化的风险。与此同时，还要明晰监察理论内部的结构定位，以提升监察规范和制度的科学性，为配套立规、职能配置、规范行动指明方向。例如，对监察赋予的“国家监督职能”的功能性定位，意味着监察委员会所行使的监察权，是集监督、执法、执纪权于一体，与传统立法权、行政权、司法权并立的一种新型国家公权力，监察机关与行政机关（政府）、司法机关（法院与检察院）具有同等的政治和法律地位。在内部结构上，它还意味着国家监察权包括三项基本职权，即监督、调查、处置权，监督权是“基础性权能”，而调查权和处置权是“主导性权能”，“是监督权运行的刚性支撑和重要保障”。
（三）相对独立的监察理论
马克思主义系统论认为，在整体系统内部各支系统均存在不同于其他支系统的体系性特征，即支系统的相对独立性特征。监察理论作为习近平法治思想的一个支系统，其本身又构成一个运作自主、认知开放的“相对独立系统”，对其理解和把握，不仅需要锚定其在习近平法治思想中的结构性定位，还要关注其作为相对独立体系的发展逻辑与系统功能。
1.自创生性是监察理论的体系特征
系统具有自创生性，即以自身为前提，以总系统为依托，通过不断运作及时地进行自身再生产的特性。监察理论作为习近平法治思想的组成部分，其衍生逻辑首先应当遵循法治思想的一般规律，在此前提下，结合自身特点，分化形成包含监察规范制定、实施、监督和保障环节在内的监察支系统。以监察规范的制定为例，一是制定下位监察规范，如《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》等工作流程和程序性规范，《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》等审查调查措施类实体性规范，与司法、执法机关协作配合的《执法机关和司法机关向纪检监察机关移送问题线索工作办法》《关于不动产登记机构协助监察机关在涉案财物处理中办理不动产登记工作的通知》等工作衔接规范。二是制定配套性法律法规，如强化纪检监察机关自身监督制约、确保依规依纪依法正确行使纪检监察权的监察官法、公职人员政务处分法与《监察法实施条例》，切实保障党员、群众监督权利，细化权利保障措施的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》。此外，还修订了《中国共产党党员权利保障条例》。这些均属于监察体系自创生的体现。
2.主次有别是监察理论的实践遵循
系统论尤其强调中心思维。“中心是在一个时期或一个大系统占据主导地位，左右全局的因素或力量，如主导因素、优势、长处、重点，还有起制约作用的破坏性因素、瓶颈成分等，往往能够拉动或制约事物的总体走向”。党的十八大以来，在“四个全面”战略布局的大背景下，以习近平同志为核心的党中央，统筹党政军机构改革，科学谋划顶层设计，突出强调了对监察体制机制的改革，取得重大突破。制定监察法，设立国家监察委员会，明确地方各级监察委员会的职能，推行监察体制机制深刻改革，以原则确立、体制创建、法律制定为先行，在实践中逐步加强机构融合、人员考核、职权调整，体现了主次有别、系统推进的有序发展特征。党的十九届五中全会拉开了向第二个百年奋斗目标进军的序幕，明确了新发展阶段的主要任务。从当前正风反腐形势来看，全面从严治党取得历史性成就，反腐败斗争取得压倒性胜利，步入了从标本兼治、侧重治标，转向标本兼治、加大治本力度的新阶段。
3.统筹协同是监察理论的内在逻辑
就监察制度改革和完善的路径看，从思路成型、方案制定，到付诸实践，已经构成了一个较为完整的逻辑链条。系统论认为，一个运作有序的系统，绝不是多个环节简单相加的结果，而是在功能定位和主次分化的基础上统筹各个环节，使其科学、有序、协调运转。因此，统筹协同成为习近平总书记关于监察理论重要论述一个重要特征，“不仅体现在从整体上统筹监察体制的各项改革，还体现在注重各项改革之间的有机联系”。习近平总书记指出：“优化协调高效不仅是深化党和国家机构改革的原则要求，也是衡量改革能否达到预期目的的重要标准。”这种统筹主要体现在整合反腐败资源力量方面，具体方案是由人大产生监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关，并将既有的行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，围绕反腐败力量一并整合至新设立的监察委员会，按照分工明确、精简高效、有机统一的基本原则，统筹考虑它们之间的机构设计、职能划分和机制拟定。经过几年的实践磨合，监察机关基本实现了从多元整合到完美一体化运转的华丽转身。
二、监察理论的理论渊源
以习近平同志为核心的党中央，将监察法治作为全面依法治国的重要组成部分和重点建设任务，在反腐倡廉实践中不断深化监察制度体系、实施体系、监督体系和保障体系的认识，同时将新认识反复检验于实践，最终凝成了习近平法治思想中的监察理论。这一过程彰显监察理论的内在逻辑，揭示了监察理论对于中国特色社会主义制度巩固发展和推动全面从严治党向纵深发展的指导意义和创新贡献。从宏观、中观和微观的三维视角看，监察理论具有丰富的理论渊源。
（一）辩证唯物论
改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。对此，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第七次会议上强调要“推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。具体到国家监察体制改革这一“深刻革命”问题上，在党中央层面经顶层设计、统筹协调后，依循实事求是的思想路线和群众路线，反腐败模式和权力格局的调整，就需要经历一个从实践到理论再到实践的过程。监察理论正是在监察体制改革的理论加工与基层经验检验的双向调试环节中，逐步科学化、明晰化、体系化，最终指导经过实践检验的监察制度的建成。具体而言，监察理论在这一互动中，主要通过不同反腐生态环境下的基层探索提供的实践依据、人民群众共享强化反腐效能之改革红利、激发各主体积极性以形成改革的强大合力等现实方式以凝成其理论基础。
国家监察体制改革在北京市、山西省、浙江省三地先行先试，三地也按照结合当地实际发现并解决问题的要求，最终为改革全面铺开和制定监察法提供了一定实践基础。在总结监察体制改革试点的三个地区实践经验的基础上，2017年10月31日，十二届全国人大常务委员会审议了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定（草案）》，该决定草案说明的内容，与前期试点决定内容及其取得的经验，具有高度一致性，充分表明坚持党的集中统一领导、坚持监察全覆盖、坚持监察机关与其他机关的衔接协调机制、坚持对监察机关的再监督等监察理论的凝成过程，完全符合“实践—理论—再实践—认识提升”的理论螺旋上升的认识论规律。纵观监察理论的凝成过程可以发现，其演进逻辑与习近平法治思想的理论逻辑高度契合。
（二）历史唯物论
以马克思主义法学基本原理观照中国法治问题，可以探得作为当代中国马克思主义法治理论、21世纪马克思主义法治理论的习近平法治思想的发展脉络。在马克思主义法学基本原理中，法律根源于现实物质生活关系，适应和反映经济规律。习近平总书记指出：“社会存在决定社会意识。我们党现阶段提出和实施的理论和路线方针政策，之所以正确，就是因为它们都是以我国现时代的社会存在为基础的。”列宁曾就政治和法治的关系发表“法律是一种政治措施，是一种政治”的观点，习近平总书记指出，“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场”。很显然，监察法治改革和监察理论的凝成，都不会逃脱这一历史规律。监察理论就是在中华民族伟大复兴，以及根治腐败、倡导廉政、正风肃纪等落实“四个全面”战略布局的根本需求的历史阶段孕育而生的，它依照历史唯物主义基本规律，要求国家采用最可靠、最稳定的依法治理方式，以回应“百年未有之大变局”时代，我国所面临的特殊经济、政治、社会和国际问题。
（三）党的集中统一领导理论
习近平总书记在党的十八届六中全会上指出：“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”这一重要论述深刻揭示了监察体制改革的本质要求和根本目标在于加强党的领导。《法治中国建设规划（2020—2025年）》第一大部分“坚定不移走中国特色社会主义法治道路，奋力建设良法善治的法治中国”中规定的“主要原则”之首项原则，即是“坚持党的集中统一领导”，明确了“牢牢把握党的领导是社会主义法治最根本的保证”，提出了“坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保法治中国建设的正确方向”。这意味着，在中华民族伟大复兴这个宏伟目标的实现过程中，中国共产党对党和国家各项事业的集中统一领导，乃是毋庸置疑的题中应有之义，甚至是前提条件。“完善坚持党的领导的体制机制，把党的领导贯彻落实到党和国家机关全面正确履行职责的各领域各环节”，加强党的全面领导是“深化党和国家机构改革必须坚持的重要原则”。全面从严治党和反腐败工作是新时代国家治理的重大战略任务，加之坚持中国共产党的领导是习近平法治思想的要义之一，也是监察法治思想的基本理论逻辑，因此，监察法治建设过程中，坚持党对监察工作的集中统一领导之于宏观体制改革、微观的内部机构建设以及反腐实践意义重大。
党的集中统一领导在监察理论中发挥指导作用的逻辑进路，不仅具体表现在围绕监察机关作为政治机关的定位方面，需要在建立完善监察法律制度时，依靠党的集中统一领导处理好“纪法衔接”“法法衔接（监察法与刑事诉讼法）”“监检审衔接（监察机关与检察机关、审判机关）”等重要关系，还表现在围绕监察机关的组织保障方面，依靠党建为抓手全面加强监察法治队伍建设。与此同时，党的集中统一领导还是对监察法第2条规定“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”的具体落实。由是观之，党的集中统一领导对监察理论的形成和发展发挥着核心指导作用，其重要性不言而喻。在监察工作的方方面面都起到了纲举目张、提纲挈领的作用。一是，党的领导为监察工作指明了前进方向，确保监察工作始终与党和国家的战略目标保持高度一致，始终坚持以人民为中心的工作导向。二是，党的集中统一领导为监察工作提供了坚实的组织保障，通过科学构建监察体系，完善工作机制，确保监察工作能够高效有序推进。此外，通过强化党内监督，严格党的纪律，可以有效预防和纠正监察工作中的滥权违法倾向，维护监察工作的严肃性和公正性，确保监察权为民所用。可以说，党的集中统一领导是监察工作的坚强后盾，更是推动监察事业不断向前发展的强大动力。
（四）人民主权理论
马克思认为对于无产阶级掌握政权之后的腐败风险，唯有人民掌握监督权和选举权的方式才能有效避免，巴黎公社中可以罢免的勤务员负责制正是坚持人民主体地位的体现。作为上述马克思监察理论中人民主体理论逻辑的重要继承，毛泽东同志曾提出“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”的依靠人民消除腐败的重要思想，这也是中国自身的监察理论中人民主权理论逻辑的真正始端。
在中国特色社会主义建设新时期，监察理论的内在要求是监察制度体系务必对人民负责、为人民服务，表现为通过对监察对象全覆盖监督，提升他们对人民负责的忠诚度和服务自觉性、纯净性，以满足人民群众在民主、法治、公平、正义等方面日益增长的需要。《法治中国建设规划（2020—2025年）》第一大部分“坚定不移走中国特色社会主义法治道路，奋力建设良法善治的法治中国”中规定的“主要原则”之第三项原则，即“坚持以人民为中心”，要求“坚持法治建设为了人民、依靠人民，促进人的全面发展，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义，加强人权法治保障，非因法定事由、非经法定程序不得限制、剥夺公民、法人和其他组织的财产和权利”。不难理解，法治建设的最高目标和最终目的，归根结底是为了满足人民群众对美好生活的需求，监察法治的发展当然也不例外。通过加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，从而推进国家治理体系和治理能力现代化，根本目的是努力让人民群众在完善监察体制机制建设和监察案件处理中，感受到惩治腐败后的公平正义获得感。
（五）国家治理理论
“制度稳则国家稳”，监察理论的实践目标，是通过监察制度稳步推进，最终消除腐败。从国家治理视域审视，通过消除腐败、降低反腐败成本，将提升国家治理质效，从而实现国家治理现代化，并充实国家治理理论中的法治理论和反腐败理论内容的丰富程度。国家治理现代化致力于“使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化”，监察理论的逻辑发展趋势，也是使监察法治、反腐败治理理论体系围绕治理主体、治理机制和治理效果，最终呈现出系统协调、合理高效的结构样态。如果前述辩证唯物论、历史唯物论、党的集中统一领导和人民主权学说等理论依据，主要作用空间是宏观和中观领域，那么，国家治理理论的主要作用空间就是微观领域。以监察法为例，它是监察理论法治化的结晶，从国家治理目标出发，又落脚到国家治理的效果，对于国家治理实践中监察权的内涵和外延、主体和对象、内容和程序、措施和责任等微观制度内容，进行了具体化和明确化，具有很强的实践性和操作性。
此外，习近平总书记在主持中共中央政治局第十八次集体学习时发表的讲话中，强调为推进国家治理体系和治理能力现代化，对古代经验的科学态度应该是“择其善者而从之、其不善者而去之”。以此态度观察国家监察体制改革乃至后续制度的落地，均是建立在我国历史上监察制度、监察文化与思想精髓的基础之上，有其深厚的文化渊源。故监察理论的发展逻辑，也可遵循习近平法治思想中法治发展论的“文化传承”规律，从文化渊源的角度入手进行整理。虽当前监察理论的主要内涵与前述理论逻辑，在时代特色、社会存在、经济状况、政治制度选择与需求等方面与中国古代的监察文化内核相差甚远，但我们仍可以从中华优秀传统法律文化的权力监督原理、监察御史代表的监察官和监察机构设置、重典专法治吏的治理文化等传统渊源出发，找到监察理论的文化根源。
三、监察理论的制度实践
习近平法治思想中的监察理论，除了辩证吸收了中华优秀传统法律文化中关于监察思想的精髓，也合理借鉴了国外反腐败理论实践的有益经验，但更重要的还是植根于中国当代发展实际阶段和民族复兴需要，在党中央的顶层设计、科学谋划和基层探索密切结合的实践中，逐渐发展和丰富起来的。2016年12月出台的《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》正式拉开了监察体制改革的大幕。党的十九大报告指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”这是对国家监察体制改革提出的具体要求，也为改革指明了方向。2018年3月通过的监察法，标志着我国监察体制改革初步完成。这一改革重塑了我国国家宏观权力架构，确立了党和国家权力监督一体化的体系、党内纪律检查机构与国家监察机构合署办公的体制，是监察理论的一次伟大飞跃。
（一）国家宏观权力架构的重塑
监察体制改革属于我国政治体制的重大变革，在宪法中确立了监察权，重塑了我国的政权组织形式，确立了“人大领导下的一府一委两院制”的新格局。
1.监察权是新型国家权力
十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案不仅确立了监察委员会的设置，还确立了监察权作为独立于立法权、行政权、审判权、检察权之外的新型国家权力的宪法地位。宪法第127条规定了“监察委员会依照法律规定独立行使监察权”，从国家根本大法层面正式确认了监察权的独立性、运行方式及规制，标志着国家监察体制改革成果的宪制化和法定化。
人民代表大会制度是我国根本的政治制度，“保证了国家权力存在形态与人民意志的统一，体现了‘高度的人民民主和集中’”。我国人民“按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力”，即通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使权力。全国人民代表大会的最高权力中派生出了行政权、监察权、审判权、检察权、军事权等国家权力。可以说，最高国家权力机关基于现实需要，创设出了监察权，并根据分工负责、功能适当等原则将该权力配置给了监察机关。与西方监察权的性质不同，我国的监察权具有“集党纪监督、行政监督与法律监督权于一体的综合性、混合性与独立性”的特点。根据监察法第11条，监察委员会依法享有监督、调查和处置三类监察职权。监察领域更为宽泛，监察权并不隶属于任何一种传统的公权力类型，而是一种独立运行、领域宽泛，与其他公权力相互配合、相互制约的全新国家权力。
2.国家机关职权的重新配置
新制度的出现和新型公权力机关的设立，必然涉及国家机关职权配置模式的变革。西方国家以分权作为配置国家权力的基本原则，根据权力的类型化决定国家机构的创设，进而决定与之相对应机构的性质及其职权范围。我国则是在人民代表大会制度的根本政治制度下，遵循民主集中制的国家机构组织原则，由全国人民代表大会统一行使国家权力，各国家机关之间有所分工、相互协调。2018年监察体制改革引发了我国国家机关权力配置的重新调整。监察委员会是根据国家治理的需要，整合原有的职能和权力创设出的专门的国家反腐败机关，通过行使国家监察权这一新的权力类型实现反腐败目标，并由法律对监察委的具体职权进行配置。依据宪法授予的国家监察权，整合了行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，国家机关职权的整体配置也需要作出相对应的调整。在国家机关权力结构中，监察委员会与行政机关、审判机关、检察机关处于同一位阶的地位，分别行使相对应的职权，并在权力行使过程中与其他国家机关相互配合、衔接与监督。
3.“一府一委两院”宪制新格局
国家监察体制改革以及随之而来的宪法修改，是对人民代表大会制度的内生性改革，这集中表现为人民代表大会下“一府两院”的宪制架构演进为“一府一委两院”的架构。从对人民代表大会负责并接受监督的角度而言，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由作为国家权力机关的人民代表大会产生，它们是平行的国家机关。“一府一委两院”之间的权力关系，是一种在人民代表大会支持和监督下的分工负责、互相配合和互相制约的关系。宪法和监察法规定了“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”。监察法还规定，“监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助”。换言之，监察委员会在法律规定的范围内有权对“一府两院”实施监督，并且法院与检察院依法独立行使审判权与检察权，不受监察委员会的干涉。“一府一委两院”在人民代表大会的监督下，在相互的配合和制约下，共同保持行政权、监察权、审判权、检察权的正确运行。
（二）党和国家监督体系的重置
1.党和国家权力监督一体化
由于我国公权力配置具有特殊性，党的机构和国家机关镶嵌渗透、深度融合，在某些领域甚至具有合一的倾向，统一行使重要权力。为此，建立健全权力运行制约和监督体系，完善制约和监督机制，需要把党内监督和国家监察有机统一起来，使行使公权力的公职人员能受到监察机关的严格监督。“领导干部使用权力，使用得对不对，使用得好不好，当然要接受党和人民监督”。因此，要想加强对权力运行的制约和监督，增强监督权的行使力度，提升监督效果，就要保证行使公权力的公职人员正确运用手中的权力。国家监察体制改革将党内监督与国家监察整合成为辩证统一的整体，既保证各自的功能、制度的独立完整，又集中统一发挥作用。把权力关进制度的笼子里，是监督和制约权力的最有效的手段。中国特色国家监察制度实行党的纪律检查委员会与国家监察委员会合署办公，“实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一”。“合署”模式既是对现行党的纪律检查委员会与行政机关的监察部门合署的继承，又是根据国情对监察模式所进行的创新性构建。通过建立合署办公制度，有利于在纪检监察领域打破所谓党政界限，在党统一领导之下开展纪检监察工作。
2.对机关和个人的双轨监督
监察委入宪以后，我国正式形成了人大对国家机关和监察委对公职人员两套权力控制体系，即由人民代表大会监督国家机关和国家监察委员会监督国家机关工作人员的双轨监督体系。一是，遵循“权力赋予与监督的链条”，不论是权力授予，还是职权监督，都适用“人民—人民代表大会—具体国家机关”链条，只是进路方向相反，人民代表大会的一项重要职权就是监督由其分工出去的权力。人大是监督国家机关的主体，可以对包含国家监察委员会在内的同级其他国家机关进行监督。二是，人民代表大会将对行使公权力行为的监督授权给了国家监察委员会这个专门的国家机构，构建了对国家机关和对其工作人员的双轨监督体系。监察法第1条、第3条明确提出将监察范围全面覆盖于公权力行使的全部过程以及行使公权力的所有公职人员。国家监察委员会设立于其他国家公权力机关之外，对各机关（包括其自身）公职人员权力运行，进行单方面监督、控制，依法定权限和程序对国家公职人员行使职权行为进行全覆盖监察。
3.原有监督机构的整合
习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“反腐败问题一直是党内外议论较多的问题。目前的问题主要是，反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。”这一论断一针见血地指出了反腐败体制机制不健全的痛点、堵点，为有针对性地加强党风廉政建设和提高反腐败斗争实效、改革完善反腐败体制机制指明了方向。改革前的监察权分散于不同机构之中：行政监察机构主要监察行政机关的工作人员，检察机关主要侦办职务犯罪，职务违法不在监察范围之内。而国家监察改革将监察权上升为宪法层面的国家权力，并集中到监察委员会集中行使，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的叠加，而是通过合署办公使国家监察权在党的直接领导下，“代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，可以说依托纪检、拓展监察、衔接司法”。监察体制改革将原本分散的行政监察部门、预防腐败部门和检察机关的反贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门合并起来，提高了反腐败的统一性与专门性。由国家监察委员会统一掌握各种监察权力，避免了条块分割，减少了推诿扯皮，提高了运行效率。
（三）反腐败体制机制的重整
监察法将党对反腐败工作的统一领导机制固定了下来，建立了集中统一、权威高效的国家监察机关。在机构设置上，国家检察机关与党的纪律检查机关合署办公，实现了党内监督与国家监督、党的纪律检查与国家监察有机统一，进一步提高了利用法律和制度反腐败的能力和水平。
1.从分散定规到集中立法
监察法出台前，围绕完善国家惩治和预防腐败体系，我国一直在制定和修改行政监察法、刑法、刑事诉讼法、公务员法、反洗钱法、政府采购法、招标投标法等法律，试图从多个角度规范国家公职人员的行为。但是，分散立法带来的涵盖性不足、反腐败制度衔接不畅的问题一直比较突出。例如，各部法律中对于“腐败”等基本概念有不同的界定，行政监察受理申诉的渠道过于单一等。因此，尽快构建起严密的反腐败立法体系是推进反腐法治化的前提和基础，反腐败集中立法体系化思路是顺应监察体制改革的必然选择。在习近平法治思想指引下，监察法将党的十八大以来的反腐败经验进行系统总结，以法律形式将反腐中取得的经验和成果进行确认，实现了反腐工作的法治化。“监察法是反腐败国家立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律”，是集中反腐资源，整合反腐力量，统领各部门、各层级反腐败工作的中心立法。
2.监察体系一体化运作
改革之前，行政监察法（已失效）的调整对象是行政法制监督关系，执法主体是作为行政机关的行政监察机关。因此，行政权之下的监察权，其监督对象只能是行政机关及其公务员，或其任命的其他人员，运行明显缺乏独立性。虽然行政监察法（已失效）赋予监察机关检查权、调查权、建议权和行政处分权等，但由于归属同级政府领导，实践中很大程度上难以落实，如对“本级人民政府所属部门和下级人民政府做出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的”可以提出监察建议的规定，在实践中基本没有得到有效执行。毕竟，行政监察机关所进行的行政法制监督属于行政系统的内部监督，行政监察权的固有缺陷，不仅导致国家监督权能的严重不足，而且使反腐公信力隐性流失。监察法的调整范围涵盖整个国家公权力体系，从实质上实现了监察监督一体化的目标。
3.监察资源配置合理高效
监察资源起初主要集中在级别较高的监察机关，如今逐步向基层延伸，呈现出多元化的基层监察组织形式，包括县级监委向所管辖的乡镇、街道、功能区派出的监察组织，以及向本级党和国家机关、企事业单位、重大投资项目，社区管理、医疗、教育等民生领域派驻的纪检监察专干。但多样的监察组织形式还需进一步规范，并向对农村基层自治权力的监督延伸。监委对辖区内的国家机关和国有企业的派驻式监督，则呈现纵向派驻监督和全过程嵌入监督的趋势。各级监委向本级国家机关和国有企业派驻或派出的监察机构和监察专员，属于横向派驻或派出监督的范畴，难以实现对地方党政权力的全方位监督。因此，“横向派驻或派出”应与“纵向派驻或派出”相结合，从理念、组织、技术和制度等多角度深入被监督对象，实现嵌入式监督，提前沟通协调，形成“权威性、精准化、全程性、常态化和制度化”的派驻式权力监督机制，整体推进监督制度优势转化为治理效能。就各级监察机关的内部资源配置而言，简化审批报备程序，线索繁简分流，降低调查成本，提升监察效能，一直是监察理论研究的重要方向。
（四）反腐败法律法规衔接
监察法整合了党和国家在反腐败领域的大量制度规范，推动了监察实践发展和理论研究深化，但在宪制层面、法律法规层面、党内法规层面，乃至国际合作层面，依然存在着“宪—法衔接”“法法衔接”“纪法衔接”“纪规衔接”“法约衔接”等方面的诸多问题，尚有较大完善空间。
1.宪—法衔接
国家监察制度改革整合其他法律法规，解决其宪法层面的逻辑自洽性是一个前提问题。换言之，监察制度设计必须符合宪法上分权制约的基础逻辑，即“由谁产生、对谁负责、受谁监督、向谁报告工作”。新型监察体制虽然已写入宪法，国家监察机关获得了相应宪法地位，拥有了宪法意义上的实质性国家监督权，但其具体运作尚有与前述基础逻辑不够一致之处。例如，监察法与宪法的衔接，要解决全国人民代表大会及其常委会如何对监察机关进行监督制约的问题，涉及内容、方式、频度、边界等。对此，应明确国家监察机关对全国人民代表大会及其常委会负责、受其监督，地方各级监察机关对本级人民代表大会及其常委会负责、受其监督。在此基础上，再明示规定监察机关以何种方式对人大及其常委会负责，以及如何接受其监督等等。无论如何，当下监察权在中微观运作层面上还是较为顺畅的，党的纪检机关与国家监察机关合署办公的模式使党内监督与国家监察在监督职能、监督对象、监督队伍、监督手段、监督依据等方面进行深度融合，使依规治党和依法治国相互促进，有效提升党和国家的监督效能和治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。
2.法法衔接
“法法衔接”首先要解决的是与刑事诉讼法等程序法衔接的问题。相较于之前的国家监察体制，监察法中增加了对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守等情况的监督检查，将涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为纳入监督监察范围，特别是进一步突出了对职务违法和职务犯罪的监察调查。质言之，监察机关的工作内容涉及违纪、违法、犯罪三个层面，一要审查违纪，二要调查职务违法，三要调查职务犯罪。这就需要实现监察法与刑事诉讼法等法律在“法律与法律”“机关与机关”“程序与程序”等方面的有效衔接，在收集、固定、审查、运用证据时，三种证据都要与刑事诉讼关于证据的要求和标准相一致，达到刑事诉讼法规定的“证据确实充分”标准。另外，与国家赔偿法、行政诉讼法等救济法衔接。监察法对于因监察机关违法或错误办案而受到的损害，设置了相应的国家赔偿路径，但具体程序尚需完善。有人认为，监察职权行为导致的国家赔偿，不必归入刑事赔偿或行政赔偿，应该并列为一种独立的赔偿类型，设计适用特别的赔偿范围、赔偿程序以及归责原则，而对于监察机关合法调查造成的损害，应给予适当的国家补偿。
3.纪法衔接
制定公职人员政务处分法，可以实现“纪法衔接”“法法衔接”的双重目标。从党纪角度看，2023年12月修订完善的《中国共产党纪律处分条例》亦是实现“纪法衔接”的必要步骤，是推进监察体制改革，达成改革目标的重要一环。公职人员政务处分法具有前承党规党纪后接法律责任的功能，它的制定有力推动了政务处分的法治化与规范化，通过构筑严密的职务违法惩戒法网以及完善的法治反腐规范体系，减少了“法法衔接”的阻力，同时，有助于进一步明确党纪与国法之间的关系，并将监督执纪的“四种形态”充分运用到法治反腐实践中，有效促进“纪法衔接”。2023年12月，中共中央印发了修订后的《中国共产党纪律处分条例》，并发出通知要求，要坚持把纪律挺在前面，促进执纪执法贯通，准确运用“四种形态”，落实“三个区分开来”，把从严管理监督和鼓励担当作为高度统一起来。可见，实现“执纪执法贯通”是该条例的内在核心要求。
4.纪规衔接
党的纪律与法律的衔接固然重要，党纪与其他党内法规，以及党内法规与法律之间协调一致的重要性亦不遑多让。基于党规与国法在国家治理体系和治理能力现代化中的制度设计之不同，党规与国法的衔接和贯通是非常必要的。在制度设计层面，为了实现规则治理中的两套体系之协调，有效落实和践行党的意志和人民意志的统一性要求，有必要通过党规、国法的衔接机制来填补规范的空白乃至调和冲突。监察法要求纪委、监委合署办公，履行纪律检查和国家监察两项职能，纪检监察干部履职尽责和开展执纪执法办案工作更要依规依纪依法。2019年9月，中共中央印发了修订后的《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和新制定的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》等，在很大程度上促进了党内法规的科学制订。自党的十八大以来，中央出台和修订的党内法规近60部，对超过三分之一的党内法规进行了修订，同时对不合时宜的党内法规进行了及时清理，修改了《中国共产党章程》，出台了《中国共产党党内监督条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等一系列有关党内监督的法规，为党内监督工作提供了指南，并且在监察制度相关法律体系的建设中逐步弥合制度间的空白，通过《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等规范明确了纪检监察的领导体制、工作机制和负责机制等。
5.法约衔接
监察法还对反腐败国际合作作出了明确规定，而以联合国反腐败公约、联合国公民权利和政治权利国际公约等为代表的国际条约，是与其他国家、地区建立反腐败合作关系的重要依据。利用国际反腐败合作机制和合作网络，重点推进我国与外逃腐败分子较集中的国家的司法协助和引渡合作，能够通过开展执法合作、联合侦查及特殊侦查等措施，建立国际监察制度的协调机制。
总之，监察制度改革破解了中国共产党作为大党、执政党自我监督的特有难题，通过党纪、国法、条约之间的相互衔接协调，以及合署办公等一系列体制机制创新，实现了对党员和对公职人员既统一又分离的监督。既防止了执政党自我监督的不公正性，又进一步加大了对党员干部的监督力度，是对国家权力监督和预防腐败的创新之举。
四、监察理论的原创性贡献
中国的监察体制改革和惩贪反腐取得的瞩目成就是对习近平法治思想中监察理论科学性的最有力证明。随着监察体制改革的深化，监察理论日益丰富。首先，监察委员会自成立以来形成的“一府一委两院”权力架构以及纪检监察合署办公的以“对人监督”为核心的党和国家双轨监督体制成为一项原创性、世界级创新，以“对人监督”为核心的公权力监督理念受到世界瞩目。其次，对监察权的再监督逐步从以自体监督和同体监督为主转向以异体监督为主。再次，监察权行使的基础制度、资源配置、衔接联动、工作流程等日益规范化、法治化，促进了监察监督效能的持续提升。同时，监察权在国家权力运行中的枢纽作用日益强化，干部队伍的执政能力不断提升，政治生态日益净化，极大地推动了国家治理体系和治理能力现代化水平的提升。
（一）公权力监督理念的飞跃
一切权力都应受到监督，是公权力监督理念的基础。而一切行使公权力的公职人员应当受到相应监督，构成了中国公权力监督理念和机制的世界级创新，是中国原创的理论范畴。这项以权力结构的科学配置和专门监督为核心的监察体制改革相关的理论，构成了习近平法治思想中监察理论的核心内涵。在公权力监督理念指引下，中国反腐工作取得的瞩目成就和制度化成效，对全球权力监督理念、反腐合作和国家治理理论都将产生示范效应，并对有关国家公权力监督体系完善产生深远影响。
1.权力监督体系构建上的世界级创新
众所周知，权力监督体系构建的核心理念是“以权力来制约、监督权力”。在世界范围内，形成了结构性权力制约和功能性权力监督两种模式。前者是以英、美等国家为代表的三权分立权力制约体系，通过国家权力结构的合理划分和相互制约的制度设计，有效控制权力滥用。后者以欧洲国家普遍建立的“保民官制度”为代表，在国家权力体系中创设专门的监督性权力，专职监督其他公权力的运行。我国监察体制改革进程中形成的权力监督体系尽管属于功能性权力监督模式，但却是遵循马克思主义基本原理，结合我国权力运行规律、法治建设规律和惩贪肃腐的丰富实践而创立的，是具有独特意涵的世界级创新。首先，我国监察委员会由各级人民代表大会产生，属于专门的监督机关。重塑“一府两院”的权力结构，形成“一府一委两院”的彼此制约又相互协调的权力监督体系。其次，我国在党的统一领导下构建权力监督体系，党的纪律检查委员会和国家监察委员会合署办公，整合监督资源并实现党和国家的一体化监督。再次，我国权力监督体系不仅包括“对事监督”，形成“监察行政”和国家公权力之间的彼此制约和监督，而且包括“对人监督”，由监察机关对行使公权力的人依法进行监督，实现监督全覆盖。最后，我国监察体制改革后形成以法治为基础，内外监察并举，实现事前预防、事中制止、事后惩处的全过程监督理念。
2.全球腐败治理体系建构上的创新贡献
毫无疑问，中国近年来取得的耀眼反腐败成就，大幅提升了中国的国家形象，提升了在全球腐败治理体系建构方面的话语权。习近平总书记强调：“中国坚持有腐必反、有贪必肃，以零容忍态度惩治腐败，加强反腐败国际合作。”中华人民共和国成立以来，我国反腐事业从“运动反腐”“对策反腐”转向“制度反腐”。尤其是党的十八大以后，反腐法治建设日益推进，强调以法治思维和法治方式惩治腐败。监察体制改革持续深化，国内反腐事业成绩斐然，备受世界瞩目，逐步构建起一体推进的不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。
在中国特色的权力监督体系和理念影响国际社会的同时，国际反腐合作机制也逐步深化。但由于中外在文化、制度等方面的差异，对权力监督和制约以及刑事司法等认知和实践不同，为实现最大程度压制腐败生存空间，零容忍惩治腐败，需进一步深化国际反腐合作机制，构建全球腐败治理体系。在合作基础上，国际社会是一个面临全球腐败难题的命运共同体进一步得以证成，国际反腐共识日渐凝聚。在合作机构上，在厘清监察机关的法律属性为“专责”公权力机关，而非政治机关的基础之上，在开展国际反腐败合作时，监察机关将作为法定机关，嵌入和执行现行国际反腐合作机制。在合作机制上，现有的国际反腐合作平台和网络日益扩展和强化，在现有追逃追赃为重点的基础之上，拓展国际反腐执法合作，构建更加广泛的制度衔接协调机制和合作争端解决机制，如利用大数据技术建立动态的外逃人员数据库，签订双边或多边条约，建立腐败资产分享制度，推动有关国家拒绝为腐败分子提供“避风港”以及其他司法协助和争端解决措施的出台。
3.国际反腐新秩序构建上的引领推动
鉴于中国权力监督体系的创新和完善，反腐工作的持续性推进和突破性进展，以成功实践经验引领反腐败国际合作，是有效构建国际反腐败新秩序的关键。中国从主动参与，转向积极引领反腐国际合作，为国际反腐提供中国智慧，推动建立以追逃追赃务实合作为主要内容的国际反腐新秩序。在反腐败新秩序的构建中，中国反腐的理念和实践将直接成为国际反腐新秩序的重要组成部分。不仅对改善世界各国国内的权力监督体系产生示范效应，推动联合国反腐败公约精神的全球渗入，无禁区、全覆盖、零容忍，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制的反腐目标将逐步成为国际共识。而且在国际反腐合作上，中国将拥有更大的话语权，成为更多反腐合作公约的倡导者、缔约者，推动世界各国克服政治法律障碍，积极合作，缔结引渡条约、进行司法协助，深化国际反腐执法合作机制，灵活运用多种合作渠道，解决对权力运行进行有效监督和制约的世界性难题。
（二）自体监督与异体监督的调谐
毋庸置疑，监察体制改革一改曾经“行政监察”的自体监督为“国家监察”的异体监督，是对异体监督必然性和有效性的证成。推而广之，对监察权的再监督也需要遵循这样的思路，以异体监督为主。但在深化监察体制改革的初期，还是会侧重于强化监察机关内部的自体监督，循序渐进地过渡至以人大、司法、社会等外部力量为主的异体监督，实现自体监督和异体监督在整个国家权力监督体系中的调谐。
1.异体监督是权力监督的最终归宿
古今中外的权力监督实践表明，最有力的权力监督方式是由来自该权力体系以外的其他权力进行监督的。鉴于“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用”，权力监督成为民主法治国家普适的价值追求。无论是西方国家的权力分立和制衡体系，还是中华人民共和国成立以来形成的权力监督体系，都强调多元权力主体之间的权力平衡和牵制。其中，监察权在各国都占据重要地位。只不过在三权分立体制的西方国家中，监察权并非一个独立的权力，而是作为立法权的一种衍生权力，用于控制行政权和司法权，发挥异体监督效能。而中国在监察体制改革中创设了一个独立的监察权，旨在通过专门机关监督行使公权力的人员以实现对其他权力的“异体监督”。尽管中国的监察权作为独立于“一府两院”并专门行使监督权的一项国家权力，但其自身也需要被监督，同样面临着对监察机关进行自体监督和异体监督的设置难题。
当前，对监察机关的监督主要依靠“自体监督”和“同体监督”。前者主要通过中共中央和各省委、市委组织部对领导干部的监督，以及监察系统内部上级监察机关对下级监察机关的监督实现；后者主要表现为国家监察委员会以及各级监察委员会内部设立的干部监督室对监察人员的监督。相比较而言，前者在实践中发挥的作用更大一些。但无论是“自体监督”还是“同体监督”，其实质仍然是监察机关集多种权力于一身，逻辑上仍然存在权力滥用的风险，在监督效能上亦存在“左手管右手”“刀刃难以向内”“灯下黑”等监督者无法监督自身的困境。由此可见，仅靠“自体监督”和“同体监督”并不足以控制权力滥用，加强“异体监督”是权力监督以及对监督权的再监督之必然趋势和最终归宿。
2.初期以自体监督和同体监督为主
权力监督的目标和方式在不同时期不是一成不变的。在国家监察体制改革的初期，我们的主要目标是“高压反腐”。首先是通过加大监督查处力度，形成不敢腐的震慑效应，并予以强化；其次，通过持续深化改革，推进不能腐的制度建设，形成“制度反腐”；最后，在思想观念上，增强不想腐的自觉性，形成“文化反腐”。在这条反腐的道路上，不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制尚未完全建成。而“改革决策层在监察制度设立初期，赋予其强有力的监察权，是基于赢得反腐败斗争的压倒性胜利的政治考虑”。因此，为实现监察体制改革初期的制度目标，保障监察权的高效有力，对监察权的监督机制主要依靠党的内部监督、纪律作风建设、监察系统内部的自体监督和监察机关的同体监督予以保障。
随着监察体制改革的不断深入，一方面自体监督和同体监督日趋完善，另一方面需要遵循权力监督的基本逻辑，不断强化异体监督。以学界公认的监督规范化、法制化典型的香港廉政公署为例，其监督机制即经历了初期和后期的发展变化，可供借鉴。香港廉政公署成立初期即被寄予强力反腐的厚望，不仅机构独立、财政独立、人事独立与办案独立，而且拥有强大的调查权，所受到的法律控制相对较弱。但随着反腐工作逐渐深入，香港廉政公署在强力推进调查和反腐机制运作的过程中，开始时常出现越界乃至违法的情形，由此引发了社会的广泛不满。鉴于此，在后续反腐工作进入成熟阶段后，香港出台了一系列的法例，以强化对廉政公署的内外部监督。而且，香港廉政公署的内部监督也呈现出日益外部化的趋势，即对内部监督的不满和异议，可以通过相对人的投诉、提交调查报告等流程启动外部监督程序，使得内部监督再次受到外部的审查，最终形成内部监督和外部监督的协调与配合。
3.逐步过渡至以异体监督为主
当我国监察体制改革进入成熟期，权力监督目标将转向授权与控权相结合，以保障公民基本权利，维护良好法治秩序。一旦不再需要强大的监察权保障反腐的威慑力，缺乏外部监督的强权进行自体监督和同体监督的脆弱性便会凸显出来。因此，应当打开“自体监督”和“同体监督”的内部监督体系，将外部监督因素嵌入其中，以避免内部监督体系的封闭性和权力过于集中。与此同时，还需不断强化异体监督，形成由以自体监督和同体监督为主逐步过渡至以异体监督为主的对监察权再监督模式。正如十九届四中全会明确提出的：“健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用。以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。”
各类异体监督不仅都必不可少，而且需要彼此贯通和协调，只不过其中最为关键的异体监督应当是人大监督、民主监督、司法监督和社会监督。人大及其常委会发挥对监察机关的监督功能，通过听取和审议监察机关的工作报告，询问和质询、组织执法检查、合宪性审查和备案审查等多种方式，并通过在人大常委会内部设置监察监督委员会等制度不断强化人大监督的刚性。民主监督则主要通过特约监察员制度得以实现，通过组织或聘用公民或特定群体，参与监察权的监督与问责机制，将党外民主监督作为外部监督体系的重要组成。司法监督则主要通过赋予公民申诉权得以实现，对于监察权滥用或行使不当，对被调查人造成损害的，其有权提出申诉，并寻求司法救济，由司法机关对此予以审查，通过保障公民的基本权利，实现对监察权行使的监督。社会监督则应当通过投诉举报等社会公众参与的群众监督和舆论监督机制，使得监察权的行使展现在全社会的面前，在各类主体的注视和监督下不得随意滥用权力。这些异体监督的方式相互协调配合，不仅构成监察权监督制度笼子的中轴，而且与自体监督一起构成立体的权力监督体系。
结语
“习近平法治思想的确立，标志着中国特色社会主义法律制度的不断完善和成熟。每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”深化国家监察体制改革，构建国家监察体系，正是根植于治理传统、立足于当今中国国情，得益于习近平新时代中国特色社会主义思想的引领指导，各项制度规则构建充满了中国特色政治话语、法治话语和反腐败实践话语，全面展现出道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，是健全党和国家监督体系的创制之举。在中国式现代化建设全面加速的历史征途上，习近平法治思想中的监察理论将不断趋向完善，使监察监督体系更好融入国家治理体系，释放更大的治理效能，从而为全面建设社会主义现代化国家和中华民族伟大复兴提供坚强保障。
(本文来源于《东方法学》2024年第4期)
专题统筹：秦前松
