作者：秦前红，武汉大学法学院教授。
来源：《中国法学》2024年第6期。感谢作者授权推送。
内容提要：维护法制统一是开展备案审查工作必须坚持的基本原则之一。从一般性角度来说,通过备案审查制度贯彻法制统一原则是厉行法治、发展经济和维护政治稳定的必然要求。马克思主义法制统一思想的影响、维护党中央的集中统一领导以及对不重视法制的历史的反思等因素则是备案审查实施法制统一原则的特殊必要性根据。法制统一原则的核心内容包括宪法至上、法律面前人人平等、权力制约和监督以及人权保障。落实这一原则要求法律体系的建立健全、法律解释的统一性和法律监督的统一性。备案审查在统一法律监督的同时,恰能促进法律解释统一性的达成和法律体系的实质性优化,因而能有效维护法制统一。
未来在备案审查中实施法制统一原则应注意协调央地利益配置关系、健全多元多级备案审查体系衔接联动机制和探索统一的审查方法及程序。
关键词：备案审查 法制统一 人权保障 规范审查 个案审查
参考文献
[1]党的二十大以来，国家层面开始更加频繁地使用“法治统一”而非“法制统一”的表述，这表明党和国家对依法治国认识的进一步深化，注意到法的统一性不应仅停留在法律制度层面，还应扩展至执法、司法、守法等其他更广泛的领域。进一步说，这意味着，法制统一的对象由法律体系变为法治体系，更加强调包括法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系在内的法治实施过程的全链条统一，更加注重党内法规体系和法律规范体系的协调。就此而论，关注法律体系统一性的“法制统一”是重视法治体系统一性的“法治统一”的基础，“法治统一”则是“法制统一”的发展和完善。尽管注意到这一表述上的重大变化，但出于尊重现行宪法文本和维系语言表达连续性的考虑，本文仍使用
“法制统一”表述，不刻意对二者予以区分。
[2]参见秦前红：《“备案审查决定”的时代品质与现实意义》，载《上海法治报》2024年1月22日，第B1版。
[3]《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，2023年12月29日第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过。
[4]党的十八大报告指出：“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。党的十九大报告指出：“维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。”党的二十大报告指出：“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法治统一、尊严、权威。”
[5]参见王作全：《论我国法制统一的内涵、价值及实现途径》，载《内蒙古社会科学（汉文版）》2012年第1期，第32-36页；陈越瓯：《新时代法制统一的政法逻辑》，载《苏州大学学报（法学版）》2023年第1期，第13-25页；孙莹、肖棣文：《法制统一与分级治理：我国央地立法权的配置机制》，载《公共行政评论》2023年第1期，第88-103页。
[6]参见阎殿卿：《维护社会主义法制的统一与尊严》，载《新疆社会科学》1986年第2期，第11-12页；方世荣：《论维护行政法制统一与行政诉讼制度创新》，载《中国法学》2004年第1期，第40-42页；苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，载《中国社会科学》2004年第2期，第42-53页。
[7]参见程雪阳：《司法审查的第三条道路——弱司法审查的兴起、发展及其中国意义》，载《甘肃行政学院学报》2011年第5期，第99-115页；张翔主编：《德国宪法案例选释》（第1辑），法律出版社2012年版，第144-183页。
[8]See Lon L. Fuller, The Morality of Law, Revised Edition, Yale University Press, 1969, p.46-91.
[9]See Joseph Raz, The Authority of Law: Essays on Law and Morality, Oxford University Press, 1979, p.214-219.
[10]See John Finnis, Natural Law and Natural Rights, Second Edition, Oxford University Press, 2011, p.270-273.
[11]See Robert S. Summers, A Formal Theory of the Rule of Law, Ratio Juris, Vol.6:127, p.129-134 (1993).
[12]《马克思恩格斯选集》（第4卷），人民出版社1972年版，第483页。
[13]参见刘少奇：《在中国共产党第八次全国代表大会上的政治报告》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第9册），中央文献出版社1994年版，第71页。
[14]参见中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集（1949年 10月—1966年 5月）》（第2 册），人民出版社 2013年版，第151-158页。
[15]参见戎子和：《一九五〇年财政工作总结及一九五一年工作的方针和任务》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第2 册），中央文献出版社 1992年版，第178-179页。
[16]参见中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集（1949年 10月—1966年 5月）》（第1 册），人民出版社 2013年版，第103页。
[17]参见中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第1 册），中央文献出版社1992年版，第518-519页。
[18]参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，载《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议文件汇编》，人民出版社2020年版，第24页。
[19]参见《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，人民出版社2022年版，第1-19页。
[20]参见泮伟江：《超大规模陌生人社会治理：中国社会法治化治理的基本语境》，载《民主与科学》2018年第2期，第25-26页。
[21]参见［英］梅因：《古代法》，沈景一译，商务印书馆1996年版，第96-97页。
[22]参见黄文艺：《认真对待地方法治》，载《法学研究》2012年第6期，第20-21页。
[23]参见毛泽东：《论十大关系》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第8 册），中央文献出版社1994年版，第253页。
[24]《中国政体的特点是法制统一——李鹏委员长对“地方人大贯彻立法法工作会议”的重要指示》，载《中国人大》2002年第1期，第4页。
[25]参见陈独秀：《对于现在中国政治问题的我见》，载《陈独秀文章选编》（中），生活·读书·新知三联书店 1984 年版，第187-188页。
[26]参见封丽霞：《认真对待地方法治——以地方立法在国家法治建设中的功能定位为视角》，载《地方立法研究》2016年第1期，第25页。
[27]在1982年宪法修改时，针对原稿中“中央和地方的国家机关职权的划分，遵循既有利于中央的统一领导，又能充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的规定，孙起孟主张，不应将中央统一领导与发挥地方主动性、积极性并提，考虑到国家很大，社会主义还在摸索前进，宪法修订后，还有台湾、香港、澳门问题，国境线很长，国际斗争复杂等，尤应强调中央的统一领导。因此，他建议将其改为“遵循在有利于中央的统一领导的前提下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。《宪法》第3条第4款关于央地职权划分的表述受到这一意见的影响。参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第398-399页。
[28]参见前注[22]，黄文艺文，第19-23页。
[29]参见蔡定剑：《宪法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第184页。
[30]参见胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》，人民出版社2014年版，第524页。
[31]参见《毛泽东选集》（第4卷），人民出版社 1991年版，第1346-1347页。
[32]参见前注[6]，苏力文，第43-46页。
[33]参见陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，载《战略与管理》2000年第6期，第9-21页。
[34]参见刘小兵：《中央与地方关系的法律思考》，载《中国法学》1995年第2期，第25页。
[35]参见张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第165页。
[36]参见石泽华：《习近平法治思想中的加强法律监督理论研究》，载《比较法研究》2024年第4期，第149页。
[37]参见［苏］弗拉基米尔·伊里奇·列宁：《论“双重”领导和法制》（1922年5月20日），载《列宁选集》（第4卷），人民出版社1995年版，第701-705页。
[38]参见王建国：《列宁一般监督理论的制度实践与借鉴价值》，载《法学评论》2013年第2期，第55-57页；王建国：《列宁法制统一思想及其实践价值》，载《河南财经政法大学学报》2014年第4期，第52-53页。
[39]参见孙谦主编：《中国检察制度论纲》，人民出版社2004年版，第212-215页。
[40]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》（2014年9月5日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社 2020年版，第75页。
[41] 参见严冬峰：《〈备案审查决定〉的出台背景和主要内容解读》，载《中国法律评论》2024年第1期，第201页。
[42] 习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第34页。
[43] 参见刘怡达：《现行宪法序言历史叙事的模式与功能》，载《学术研究》2021年第8期，第67-72页。
[44]参见前注[4]，许崇德书，第241页；韩大元：《1954年宪法制定过程》（第2版），法律出版社2022年版，第578页。
[45]肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第107页。
[46]参见潘念之：《维护我国法制的尊严与统一》，载《法学》1982年第6期，第5-6页；王礼明、崔敏：《试论法制的统一和尊严》，载《社会科学》1982年第6期，第1-4页；曾海波：《论我国社会主义法制的统一和尊严——学习新宪法的体会》，载《北京政法学院学报》1983年第1期，第10-14页。
[47]参见杨泉明：《论成文法制与现实法制的统一》，载《西北政法学院学报》1986年第2期，第13-16页。
[48]参见《董必武选集》，人民出版社1985年版，第452-453页。
[49]参见［奥］凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2017年版，第173-243页。
[50]《邓小平文选》（第2卷），人民出版社 1994年版，第332页。
[51]参见鲁广锦：《历史视域中的人权：中国的道路与贡献》，载《红旗文稿》2021年第1期，第10-13页。
[52]参见韩大元、肖峻峰：《我国宪法上“人权条款”的规范效力》，载《北方法学》2024年第3期，第6-24页。
[53]参见秦前红、陈俊敏：《“人权”入宪的理性思考》，载《法学论坛》2004年第3期，第9-12页。
[54]参见朱景文：《中国特色社会主义法律体系：结构、特色和趋势》，载《中国社会科学》2011年第3期，第20-39页。
[55]关于司法解释的性质和效力位阶，眼下尚无定论，立法将其定性为效力低于法律的规范性文件，最高人民法院将其定性为作为补充性裁判依据的规范性法律文件。参见苗炎：《论司法解释的性质和效力位阶》，载《中外法学》2023年第2期，第425-444页。
[56]除却行政法规和规章，行政解释当然也代表着行政部门对于法律的理解，但由于其在法律层面欠缺足够的规范依据且同旨在规范立法的备案审查制度关联不大，故不在此赘述。参见王敬文：《论法的行政解释》，载《法学评论》2023年第6期。
[57]参见秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，载《法律科学》2016年第5期，第21-30页；杨海涛：《备案审查衔接联动机制的功能、运行和完善》，载《地方立法研究》2023年第6期，第15-31页。
[58]参见沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十三届全国人大以来暨2022年备案审查工作情况的报告》，2022年12月28日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议上；沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2023年备案审查工作情况的报告》，2023年12月26日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上。
[59]参见武增：《2015年〈立法法〉修改背景和主要内容解读》，载《中国法律评论》2015年第1期，第211-213页。
[60]李建国：《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉的说明》，2015年3月8日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上。
[61]俞祺认为，传统法律保留理论无法合理解释为何罪刑法定、税收法定、组织法定、物权法定等原则应在立法权配置的纵向维度适用，法律保留的理论基础应结合央地关系框架加以拓展，纵向法律保留是央地立法权配置的一种特殊模式，存在于单一制国家，在内容和形式上均不同于联邦制下的分权制度。但也有学者对此表示质疑。王建学就认为，法律保留只是一个价值无涉的技术构件，其形成取决于特定政权组织形式，并不具有民主和法治之下的必然性。纵向法律保留的概念对于分析我国立法权的纵向配置不无意义，但意义有限。参见俞祺：《央地关系中的法律保留》，载《中国法学》2023年第2期，第189-208页；《李海平
| 姑苏城外的论剑声》，载微信公众号“苏州大学学报法学版”，2022年8月24日上传。
[62]参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》，1981年11月26日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过。
[63]参见李竹兰：《论国家综合配套改革试验区的立法保障》，载《天津师范大学学报（社会科学版）》2007年第3期，第15-19
页；王敬文、王春业：《我国自由贸易试验区扩容背景下授权地方立法制度构建》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2022年第9期，第154-167页。
[64]参见秦前红：《以备案审查切实增进民生福祉》，载《法治日报》2024年1月3日，第5版。
[65]前注[58]，沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2023年备案审查工作情况的报告》。
[66]随着地方司法性文件被纳入备案审查范围，未来司法机关系统内部是否以及如何进行备案审查，也是值得关注和研究的问题。
[67]参见李大勇、宋润润：《党内法规备案审查的多元化标准》，载《理论视野》2017年第1期，第61-66页。
[68]参见秦前红：《依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径》，载《中共中央党校学报》2017年第4期，第5-14页。
[69]参见秦前红编著：《备案审查、合宪性审查诸论》，中国民主法制出版社2022年版，第28-29页。
[70]根据全国人大常委会法工委备案审查工作报告可知，2018年至2022年间，公民、组织提出审查建议共计17769件。相比之下，其他备案审查工作机构通过衔接联动机制移送的法规、司法解释等文件数量就少得多，仅500多件。参见前注[58]，沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十三届全国人大以来暨2022年备案审查工作情况的报告》。这足以表明，公民、组织提请审查建议已然成为备案审查机构启动备案审查程序的最主要动力之一。
[71]参见李海平：《比例原则在民法中适用的条件和路径——以民事审判实践为中心》，载《法制与社会发展》2018年第5期，第163-179页；王子予：《追求共识：比例原则的裁判实践与知识互动》，载《法制与社会发展》2022年第3期，第126-143页。或者说，在抽象规范审查中适用比例原则毋宁运用成本收益分析方法，相比前者，后者显然更契合立法抽象审查场景下的开放式思维需求。参见戴昕、张永健：《比例原则还是成本收益分析——法学方法的批判性重构》，载《中外法学》2018年第6期，第1519-1545页。
中国实践智库：立足中国实践，对话中国智库。专题策划：秦前松。
