摘要：《监察法》时隔近七年来的首次修改意义重大，对于持续深化监察体制改革具有重要作用。此次修改在修改频率上适当，在修改幅度上适中，在修改权限上适格，是一场兼顾稳定性与适应性的部分修改，契合我国法律修改的趋势与规律。《监察法》的修改不仅将改革中的经验成果予以巩固并推广，还回应了监察实践中的现实需要与难题。《监察法》的修改要旨可以概括为五个方面：人权保障理念的深度彰显、派驻机构设置的系统优化、监察措施体系的全面更新、监察执法程序的充分完善、监察自我监督的有力补强。《监察法》修改完成后，深入开展廉政建设和反腐败工作需要抓好新《监察法》的实施工作。接下来需要系统修改《监察法实施条例》，继续制定专门性监察法规，做好新法实施前的宣传准备工作和物质准备工作，以及重点推进法法衔接等。
关键词：监察法；人权保障；监察派驻；监察措施；监察法规；法法衔接
作为一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律，《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）颁布距今已达7年。深化国家监察体制改革，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是事关全局、影响深远的重大政治体制改革。2024年1月，习近平总书记指出，“持续推进反腐败国家立法，与时俱进修改监察法”。2024年5月，根据全国人大常委会发布的2024年度立法工作计划，《监察法》的修改被提上日程。《监察法》实施以来，监察实践积累了丰富的实践经验，需要及时总结并吸收到法律规则之中；实践也在不断发展，《监察法》中的一些条文已经不能满足当前国家监察工作的实际需求，一些制度上的空白也急需以法律的形式予以填补，也有一些规定实际上已被其他新规定改变或者取代。因此，对《监察法》进行及时修改和完善，具有重大的现实意义。
2024年9月，十四届全国人大常委会第十一次会议初次审议了《中华人民共和国监察法（修正草案）》，向社会公开征求意见。2024年12月，经十四届全国人大常委会第十三次会议表决通过，修改后的《监察法》正式公布，并即将于2025年6月1日实施。考虑到《监察法》在纪检监察法规制度体系中居于中心位置，此次修改是首次修改，作出了很多重要改动，且《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称“《刑事诉讼法》”）第四次修改正在进行中，两法联动修改中协调衔接的问题亦是“箭在弦上”。因此，有必要科学检视《监察法》的这次修改，从修改动因、修改内容、实施展望的角度进行深入探讨，以期为国家监察法治事业的进一步发展完善提供一些必要和可行的建设性意见。
《监察法》修改的动因分析
在“宜粗不宜细”的立法观念指导下，2018年《监察法》于当时的时代背景之中，主要起到保障国家监察体制改革合法性，以符合“重大改革于法有据”的作用。这种立法技术路径也带来一定局限性：一方面，《监察法》的内容过于原则和宽泛，不少程序规则的操作性较弱，这导致监察实践在一定程度上缺少具体的规范供给；另一方面，立法过程中监察本位的色彩较浓厚，部分法规范条文充分体现出“政治性”的特色，但在“政治”与“法治”融合方面还可进一步深入。在这样的规范条件下，在时机成熟之时对《监察法》进行修改，就成为完善国家监察体系、推动反腐败工作行稳致远的重要举措。通过对修改动因进行深入剖析，可为更好地理解其背景和意义提供全面视角。
（一）顺应我国法律修改工作的趋势与规律
2011年，十一届全国人大四次会议宣布中国特色社会主义法律体系已经建成，此后，我国法律体系的健全完善主要通过两种方式进行：一是局部性立法以实现查缺补漏，二是全局性修法以保障法律体系内部的统一性和外部的适应性。对于前者，在《监察法》搭建起反腐败立法的“四梁八柱”后，2025年正起草的《中华人民共和国反跨境腐败法》即是在填补具体领域的空白；对于后者，适时对监察法律法规进行修改成为完善党和国家监督体系的关键环节。修改《监察法》，既是深化监察体制改革的具体要求，也是宏观立法体制下的真实写照。本轮《监察法》的修改兼顾稳定性与适应性，在修改频率、修改幅度、修改权限三个方面都具有典型性，可谓顺应我国法律修改工作的趋势与规律的产物。
首先，我国现行法律经常进行修改，“平均年龄”比较年轻，《监察法》的修改符合频率特征。有论者统计得出我国现行有效法律中被修改法律的修改频率为8.9年/件。这尤以《中华人民共和国刑法》（以下简称“《刑法》”）的修改为甚，现行《刑法》自1997全面修订以来，全国人大常委会以修正案的形式进行了12次修改，平均时间间隔为26.7个月。对此，有论者认为“频繁的法律修改本身就是人类有限性的一种体现”，作为固根本、稳预期、利长远的基础性法律，更应保持稳定。而相反观点认为，“在当今社会根本没有必要像传统社会那样强调刑法的稳定性，不能以维护刑法的稳定性为代价而牺牲刑法的适应性和法益保护机能”。事实上，这样的争论不限于积极刑法观与消极刑法观的博弈中，而是充斥在整个立法、修法的权衡里。我国的法律变迁不是靠个案推动的，而是靠立法者能动履职实现的。特别是在法律解释作用受限且未能充分激活的情况下，法律修改已成为维持法律体系适佳状态最关键的途径。法律的稳定性不排斥法律应对社会变化作出及时调整，通过保障修改过程的科学性和民主正当性，可以达到维护法律稳定与权威的效果。关于修改《监察法》的议案，早在十四届全国人大一次会议就有代表提出，只是“鉴于监察法实施条例再施行一段时间后，研究修改法律问题”。如今，《监察法》颁布近七年，已届我国法律平均修改周期，反腐败斗争面临许多新形势新任务，此次修法是合理的和必要的，修改频率适中，并不存在动摇监察体系稳定性的质疑。
其次，法律是否要修改取决于修改内容的必要性，而法律修改的频率则受修改内容的紧迫性以及修改幅度影响，《监察法》积累了足够的修改幅度，确有必要尽快修改。概言之，即便修改内容是必要的，但若该内容不是十分紧迫，或者整体修改幅度不是很大，也可能会暂缓修改。例如，在2019年《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》作出前，便有常委会委员、专委会委员提出国家监察委员会制定监察法规涉及立法体制，应当通过修改《立法法》作出规定。至于最终为何没有采取及时修法这种更为理想的解决方式，而是先出台授权决定待到2023年才修改《中华人民共和国立法法》（以下简称“《立法法》”）进行事后确认，原因便在于单一问题修改幅度较小。《立法法》才“于2015年作了重要修改”，除监察法规制定权外，“关于立法的指导思想、宪法和法律委员会的职责、授权立法等规定”都欲在本轮修改周期内进行研究考虑。因此，监察法规制定权的问题便在等待其他议题研究好后一并修改。同理，监察法规也是必定要入宪的，只是为了保障每次宪法修改的庄严和审慎，还需积累一定量的修改议题，待修宪条件成熟后再进行。以此观察《监察法》的修改，其彰显了人权保障理念，优化了派驻机构的设置，更新了监察措施体系，完善了监察执法程序，补强了监察自我监督等，修改幅度已达到及时修改的紧迫性条件。
最后，基本法律的修改权限在一定程度上由修改幅度决定，本轮《监察法》修改在权限归属上并无明显不当。我国立法体制中，全国人大及其常委会共享国家立法权，基于宪制地位和民意基础上的差异，二者立法权限不同，法律也因此存在基本法律与普通法律之分。现实中，全国人大基本法律修改权时常处于“备而不用”的状态，基本法律的修改工作通常由全国人大常委会完成。全国人大常委会在修改基本法律时存在一定限制，即《中华人民共和国宪法》第67条规定的“在全国人大闭会期间”“部分补充和修改”“不得同基本原则相抵触”等。然而，“部分”“基本原则”属于不确定性语词，这使得修法权限分配存在模糊性，甚至面临行使失范的可能。有论者从修改幅度和修改程度两个层面去框束全国人大常委会的修改权限，权威观点也认同从质和量的角度去把握是否属于“部分”补充和修改，“质的标准就是不得修改原法律最核心、最主要的条款”，量的标准是“所补充修改的法律条文总数不得超过原有法律条文的三分之一”。虽然《监察法》是基本法律，但本次修法未涉及大范围修改。新《监察法》从69条扩充到78条，涉及修改条文23条，且章节体例未变，也不与基本原则相抵触，保持了《监察法》总体稳定和基本监察制度顶层设计的连续性，符合公众制度预期。正如权威机关指出的，“这次修改是部分修改，属于可改可不改的，一般不作修改”，故由全国人大常委会修改具备相应的法理基础。
（二）将改革实践中的经验成果上升为法律
我国法律修改讲究用法律固化实践经验，国家监察立法工作本身就是一项不断总结前期经验、推广改革成果的法治工程。制定《监察法》的过程就是“把党的十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新理念新举措新经验以法律形式固定下来”，《监察法》的起草过程也全面吸收了“改革试点地区的实践经验”。深化国家监察体制改革相关立法是一项系统工程，具备“时间表和路线图”，需要有序渐次展开。需要说明的是，《监察法》表现出来的这样或那样的问题，并非尽是立法者的疏漏，很多是有意为之的“留白”。对于认识比较充分或者方便修改的问题，立法者在审议环节就进行了“应改尽改”，而对于较为复杂、需要进一步摸索的问题则进行了搁置处理。例如，在《中华人民共和国监察法（草案）》的审议过程中，一些代表还对监察对象的具体范围、派驻或者派出监察机关的权限、监察官的任职资格条件、实施留置措施的规范监管、监察机关与检察机关的工作衔接、加强对监察机关和监察人员监督等提出意见建议。立法者认为，对于这些问题，“有的可以在修改刑事诉讼法等有关法律时予以解决，有的需要通过制定有关配套规定予以细化，有的还需要在具体实践和有关工作中进一步探索、深化认识，不断总结实践经验，逐步发展完善”。由此可见，立法者在《监察法》制定过程中就对其局限性有着清晰的认识，并布置好了修改课题，经过了数年的实践考验，启动修法工作就是交一份“答卷”。
随着《监察法》的实施和监察体制改革的持续深入，实践中涌现了许多先进经验、做法，此次修改《监察法》便是以法律的形式巩固并拓展这些经验成果，主要有以下两种情况。
一方面，监察体制改革持续深化过程中创设了一些《监察法》制定时未规定的制度，需要纳入法治轨道，如特约监察员制度。2018年，中央纪委国家监委出台了《国家监察委员会特约监察员工作办法》，标志着特约监察员制度的正式建立。该制度旨在通过选拔具有一定社会影响力和专业知识的公信人士，以兼职方式参与到国家监察工作中，从而增强监察工作的透明度和公信力。此后，地方纪检监察机关也积极结合地区实际出台了相应工作办法，并提出了一些开创性内容。例如，《西藏自治区监察委员会特约监察员工作办法》在特约监察员选聘资格上格外强调“坚决拥护中国共产党的治藏方略，政治立场坚定，坚决反对分裂，坚决维护祖国统一、民族团结和西藏和谐稳定”，这便是考虑到民族区域自治地方的特殊性。再如，《北京市监察委员会特约监察员工作办法》要求市纪委监委办公厅牵头，由宣传部等相关部门通过机关网络、微信公众号等为特约监察员搭建宣传平台，以此为特约监察员工作提供便利。2021年颁布的《中华人民共和国监察官法》（以下简称“《监察官法》”）将特约监察员制度首次纳入法律，《监察法》的修改则要从监察基本法律层面对先期经验予以立法明确，进一步实现这项重要制度的于法有据。
另一方面，对《监察法》规定不甚明确的内容，监察实践中形成了较为成熟的做法，需要立法确定下来，如留置场所的看护制度。监察体制改革的一项重要制度成果就在于用留置取代“两规”“两指”，促进了腐败治理的法治化进程。然而，留置场所在《监察法》中却规定不明，以致于实践中的设置情况比较复杂，既有隶属于监察系统的，也有公安系统的，具体包括原“两规”“两指”场所、看守所内留置专区、改造的监视居住场所以及纪委监委新设置的专门留置点（中心）等。管理体制上的不统一既会影响责任义务的具体落实，进而影响反腐工作的质量和效率，也不利于被留置人的权利保障。2024年1月李希同志在二十届中央纪委三次全会上所作的工作报告中明确提出“加强监督执纪执法标准化建设”，加强留置场所的标准化建设是推动留置工作规范化、法治化、正规化的应有之义。针对留置场所的职能定位、管理体制等重点问题，中央纪委国家监委已制定《留置场所建设规划（2023—2027年）》《监察机关留置场所管理办法（试行）》，并研究起草《监察机关留置场所管理条例》《留置看护队伍管理办法》等文件。实践中，地方监察工作也逐渐形成了公安机关成立留置支队，并由公安勤务辅警协助人民警察开展留置场所管理勤务的普遍做法，甚至监察机关留置场所看护辅警已作为专门岗位单列招聘。由于已经积累了较为成熟的做法，《监察法》修改中明确公安机关负责省级以下监察机关留置场所的看护勤务，对留置看护队伍的组建作出原则规定，可谓在推进全国留置看护队伍建设与管理法治化的道路上前进了一大步。
（三）解决监察实践中的现实需要与难题
法律自其制定之日起，便可能已落后于时代。因此，与时俱进地修改法律就成为积极回应社会关切、维持法律旺盛生命力的重要前提。《监察法》实施的这几年来，腐败样态在不断演进翻新，反腐斗争正面临很多新形势新任务，监察制度实施遇到一些新情况新问题，全面建设社会主义现代化国家也对纪检监察工作高质量发展提出了新的要求，这些都需要通过修改《监察法》的方式作出有力回应。修改《监察法》解决监察实践中的现实需要与难题，主要存在以下两种情况。
一方面，《监察法》制定之时无法完全预估监察实践中可能发生的问题，无法确保一开始的制度设计就很合理，因此需要在修改《监察法》时作出适当调整。例如，留置期限的设计是否妥当的问题。事实上，留置期限不够用的声音在监察体制改革的试点阶段就已出现，只是在制定《监察法》时未引起足够的重视。中央纪委国家监委当时的态度觉得这是可以解决的，进而采取“自我抑制”的立场：“关于留置期限问题，有的同志反映时间不够，希望延长。对此，我们不能简单地从办案需要考虑，而要从政治上认识。时间过长，会增加社会对留置措施的疑虑和担心，安全风险责任也加大。解决这个问题，还是要把留置前的工作做得更扎实，提高效率，突出重点。”同时，相对于外界对留置期限过长的质疑，权威机关却认为留置比侦查羁押的期限大大缩短，与《刑事诉讼法》相比已是明显进步。然而，这样的期限设计却没有达到预期的制度效果，反而在执行过程中诱发了向法外空间逃逸的操作。实践中一些监察机关向检察机关“借用”办案期限，即在法定办案期满但未能办结的情况下，依然将案件移送检察机关审查起诉，随后再要求检察机关退回本机关进行补充侦查，以此来变相延长调查期限。留置期限紧张也导致了办案质量无法获得保障，甚至会助长非法取证的可能性。在这样的现实情况下，新《监察法》需要延长留置期限，以更好地适应监察办案实际，保障重大复杂案件的办案质量和效果。
另一方面，《监察法》实施过程中可能衍生出新问题，暴露出已有制度的短板，需要在修改《监察法》时作出回应与解决。比如，在推进监察派驻全覆盖的进程中发现有些机关的派驻并不是那么简单，甚至无法完成派驻。这主要包括一些垂直管理系统、国有企业、普通高等学校等，以致于监察权向基层延伸受阻，拖缓了全面从严治党向纵深发展的脚步。因此，修改《监察法》亟需优化派驻机构的设置，解决监察全覆盖的瓶颈问题。再如，监察强制措施的单一化设置，导致办案机关愈发“力有不逮”。这个问题主要带来两个后果：一是留置措施的泛化。由于监察机关缺乏其他强制到案的手段，以致“凡职务犯罪必留置”，既不符合比例原则，也浪费了大量反腐资源。二是增加了监检衔接的工作难度。“在采取留置措施的案件中，检察机关在后续衔接过程中适用先行拘留和逮捕措施是板上钉钉的，这无异于变相延长了犯罪嫌疑人的羁押期限，实质上呈现的是一种由干预程度高的留置措施到干预程度较低的过渡性先行拘留，再到高干预程度逮捕的畸形强制措施适用模式。”为了解决这些问题，地方监察机关摸索出了一些代偿性做法。例如，一些省市监察机关创造了类似于取保候审的“走读式留置”，即虽对被调查人采取了留置措施，但每次讯问后仍将其释放并要其保证下次讯问时自觉到场。部分地方还出现了监察机关直接“借用”检察机关强制措施办案的情况，“这一项‘亚制度’把衔接程序作变通，实现了纪检监察机关案件办理的‘一条龙服务’”。正是因为这些原因，此次《监察法》的修改根据反腐败工作需要和监察工作特点，授予监察机关必要的监察措施，构建了轻重结合、配套衔接的监察强制措施体系，对于提高监督执法工作的精准性和实效性具有重要意义。
《监察法》修改内容的要旨阐释
通过法律条文的增补与完善，《监察法》的修改既强化了反腐败斗争的法治保障，又回应了实践中监察权规范行使的迫切诉求，更彰显了国家治理体系和治理能力现代化的法治逻辑。体系化掌握《监察法》的重要修改内容，可以从以下五个要点加以阐释。
（一）人权保障理念的彰显
尊重和保障人权是人类文明进步的标志，保障人的生命、价值和尊严，实现人人享有人权，既是法治的基本原则，也是法治的根本追求。“中国共产党和中国政府始终尊重和保障人权”，早在《宪法》作出保障人权的宣示之前，党的十五大、十六大就已明确提出“尊重和保障人权”。2004年《中华人民共和国宪法修正案》增设了人权条款，从此社会主义人权事业的发展具备了宪法保障。国家尊重和保障人权的义务主体是所有国家机关，包括监察工作在内的国家各项活动都必须将这一宪法原则作为行动准则。
人权保障理念的彰显在《监察法》中经历了一个“由晦转明”的过程。《监察法》起草之初，人权保障并不是一项明确的工作原则。《监察法》一审稿、二审稿在监察原则层面规定的以事实为依据、以法律为准绳，权责对等，宽严相济等基本原则，这些都蕴含着对监察对象排除非法侵害的基调；在监察规则层面，措施适用程序、监察法律责任、监察救济机制等诸多规定也体现了对被调查人权益保障的理念。一些代表据此建议将“保障被调查人合法权益”作为一项原则在总则中加以明确，这一意见最终被采纳，通过的《监察法》增加了“保障当事人的合法权益”的规定。按照官方理解，“保障当事人的合法权益，是指严格遵循相关法律规定，不得违法侵犯公民、法人和其他组织的合法权益”。事实上，保障合法权益能够在一定程度上反映对人权的尊重与保障，但人权概念更为抽象、广泛。合法权益多指宪法、法律等明文规定的权利，具有实证性，而人权涵盖了所有基于人的尊严和价值的应有权利，具有超实证性。类似地，人权的内涵也大于我国宪法中的基本权利。基本权利是人权经由民族国家化、制度化、理性科学化、习俗化等限缩性过渡而转化来的，对基本权利的宪法解释需以人权条款为基础。正是因为这样的关系，《监察法》修改时需要继续擦亮人权保障的底色，充分彰显依法全面保障人权的鲜明立场。新《监察法》将“遵守法定程序，公正履行职责”“尊重和保障人权”写入监察原则，将“保障当事人的合法权益”细化为“保障监察对象及相关人员的合法权益”，进一步实现了人权的基本立场和宪法理念的提升，标志着我国腐败治理从控制犯罪为主到控制犯罪与人权保障并重的价值转向。
法律原则的申明体现的是形式正义，唯有将法律原则具体化为法律规则，方可实现实质正义。《监察法》总则中的人权保障原则为法治反腐工作提供了价值指引，在具体实施层面，《监察法》的修改也新增了很多监察规则，主要体现在以下几个方面：第一，对监察调查工作提出了更高的要求。新《监察法》第43条第2款规定，“调查人员应当依法文明规范开展调查工作”，收集证据的非法方式增加了“暴力”一类。第二，创设了对监察对象以及其他主体权利保障的新方式。新《监察法》第50条赋予了被管护、留置人员及其近亲属申请变更管护、留置措施的权利，避免强制措施执行得过于机械僵化。第三，丰富了人权保障的内容范畴。新《监察法》第18条新增监察机关及其工作人员对监督、调查过程中知悉的“工作秘密”“个人信息”的保密义务。第四，扩大了人权保障的对象范畴。根据新《监察法》第43条第3款的规定，监察机关及其工作人员在履行监察职责过程中要保护企业产权和自主经营权，避免或者尽量减少对企业正常生产经营活动的影响等，以此保障优化营商环境。第五，全面发展了申诉救济渠道。新《监察法》的申诉权利主体新增了“利害关系人”，申诉事由增加了查封、扣押、冻结的财物明显超出涉案范围等。通过建构监察原则与细化监察规则的双向发力，一个尊重和保障人权的监察规范体系已经初步搭成，国家监察工作中的人权保障理念得到了深度彰显。
（二）派驻机构设置的优化
《监察法》的修改对派驻机构的设置进行了系统优化，从横向和纵向两个维度推动派驻监督全面覆盖，进一步构建了“横向到边、纵向到底、分工协作”的监察全覆盖体系，增强了监察监督的有效性。
在横向上，此次修法完善了派驻派出范围。新《监察法》第12条第1款增加了两类派驻派出对象，即“中国人民政治协商会议委员会机关”和“事业单位”。事实上，2018年的《监察法》只对派驻派出制度作出了原则性规定，尽管当时未直接将这两类机关列为派驻派出对象，但是在监察对象的界定上已经将其考虑在内。《监察法》第15条明确将各级政协机关的公务员、公办教科文体卫等单位中从事管理的人员纳入监察对象的范畴。2021年颁行的《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称“《监察法实施条例》”）对监察对象的范围进行细化，将“履行公职”的各级政协委员解释为《监察法》第15条第6项所称“其他依法履行公职的人员”，将事业单位中从事管理的人员拓展至“从事组织、领导、管理、监督等工作的人员”。这意味着，政协机关、事业单位中已存在相当比例的监察对象，为了加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，确有必要将派驻监督跟进到这些领域。《监察法实施条例》第12条已经将“事业单位”补充为派驻派出对象，以契合“监察体制改革精神”，充实“监察法预留的改革空间”。《监察法》的修改将政协机关和事业单位统一纳入调整范畴，进一步确保了派驻监督无盲区、无死角。
在纵向上，此次修法增加了“再派出”制度。新《监察法》第12条第2、3款规定，国家监委派驻本级实行垂直管理或者双重领导并以上级单位领导为主的单位、国有企业的监察机构、监察专员，可以向驻在单位的下一级单位再派出；国家监委派驻国务院国资、教育部等有关单位的监察机构、监察专员可以向驻在单位管理领导班子的国有企业、普通高校再派出。这是因为在《监察法》修改前，对于垂管系统，国家监委只能向其中央一级单位派驻监察机构。实践中，垂管系统设置有大量下一级单位，地域分散，公职人员队伍庞大，下一级单位因领导体制的问题难以由所在地的监委进行派驻，仅凭国家监委派驻在中央一级的监察机构难以实现有效监督。同时，中管企业、国资委下属的委管企业在监察权运用的全覆盖方面也存在相应的问题。在高校监察派驻制度的实践中，中管高校和地方所属高校可分别由国家监委、地方监委派驻监察机构，而非中管的部属高校由于不属于国家监委的“本级”，也无法被授予监察权。正是为了解决这些突出问题，《监察法》的修改赋予国家监委驻中管企业、国务院国资委、教育部等中央一级单位的派驻机构以再派出的权力，为国家监察工作注入了新的动能，有力推动了国家监察权的触手进一步“下沉”，更好地实现对监察对象的“看得见、管得着”。
需要说明的是，监察再派出制度无疑是监察全覆盖进程中一块重要里程碑，但是这项制度本身面临的理论和现实上的问题依然需要回应与解答。
理论层面的问题有二：其一，公法学素来有“授权的权力不得再转授”的原则，转授权既可能涉及超越职权，也可能引发权力滥用。对于立法权的转授，《立法法》第15条规定“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关”，有观点提出“禁止立法权转授不应局限于国家立法权的特别授权，而应当扩展到整个立法领域”。对于行政权的转授，有论者认为“行政权不得任意转授”。对于司法权的转授，由于司法权具有国家专有性和专属性，是比立法权、司法权更不能转让的。实践中，检察系统出现过派出检察院再派出检察院的做法。行政监察时代，《中华人民共和国行政监察法实施条例》也规定了再派出制度。当下恢复监察再派出制度是否具备充分的法理基础可能还需更深入的学理阐释。其二，在“派驻”与“派出”的规范内涵、适用情形、派遣程序等均尚待厘清的情况下，修改后的《监察法》创设“再派出”而非“再派驻”机制，在逻辑上应当如何安排与解释也有待进一步梳理。
现实层面的问题也有二：其一，有些垂管系统单位层级较多，仅容许向“下一级”再派出可能鞭长莫及。例如，在海事系统，交通运输部下有国家海事局、直属海事局、分支海事局、海事处共四级单位，由中央纪委国家监委驻交通运输部纪检监察组向国家海事局再派出一次，依然无法将有效监督覆盖至全系统。如此一来，是否考虑允许多级再派出，多级再派出至何种层级为限才能既保障监督质量和效果又避免过于“叠床架屋”，多级再派出机构的职责权限是否逐级递减，派出与被派出机构之间以及与驻在单位当地监察机关之间如何协调衔接等，都是深化改革过程中需要思考的问题。其二，本次修改只赋予了国家监委针对中央垂管系统监察再派出的权限，事实上，在我国行政体制还存在一些省级以下实行垂直管理的系统，如生态环境局、市辖区自然资源分局、市辖区公安分局、交警支队交警大队等。对于这些部门，是否有必要赋予地方监委派驻机构监察再派出的权限，也是一个现实难题。
（三）监察措施体系的更新
本轮修改《监察法》对监察措施体系进行了全面更新，一方面，对监察“工具箱”进行了丰富，构建了轻重结合、配套衔接、环环相扣的监察强制措施体系；另一方面，对原有措施进行了结构性优化，如在勘验检查的基础上补充了“调查实验”制度等。
首先，增设了一种临时强制措施“强制到案”，即监察机关可以强制涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人到案接受调查，时间不得超过12或24小时。强制到案的性质类似于刑事拘传，规定这样的制度是为了“解决监察实践中存在的部分被调查人经通知不到案的问题，增强监察执法权威性”。需要说明的是，强制到案的适用对象是被调查人而不包括涉案人员，且要满足涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的程度要求。事实上，《监察法》存在多处“涉嫌严重职务违法或者职务犯罪”的表述，比如留置措施的适用条件。那么在多种语境下，何为“严重”是否需要遵从统一的标准？此外，监察机关在强制到案的适用上具有较大的裁量空间，即自行“根据案件情况”，为了确保这项措施运用的严肃审慎，可能还需建立更具操作性的适用情形和审批程序。
其次，增设了一种非羁押性措施“责令候查”。其主要针对有以下情形的涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人：一是不符合留置条件的；二是符合留置条件，但患有重病、生活不能自理的，系怀孕或者哺乳期的妇女，或者生活不能自理的人的唯一扶养人；三是案件尚未办结，但留置期限届满或者不需要继续采取留置措施的；<javascript:void(0);>四是符合留置条件，但因为特殊情况或者办案需要采取责令候查措施更为适宜的。可以看到，责令候查的引入旨在发挥对留置措施的替代功能，使得案件情形与措施手段更合比例，充分体现了人文主义关怀。责令候查在效果上接近于取保候审，最长期限都不得超过12个月，遵守的义务也基本一一对应，包括：不得擅离居住地、及时报备变动、随传随到、不得干扰证人作证以及串供毁灭证据等。殊值一提的是，责令候查不能附加取保候审中的一些额外限制，如场所限制、会见或者通信限制、活动限制、上交护照证件等。这可能是考虑到职务类违法犯罪的特殊性，其通常并不具备其他暴力犯罪的社会危险性，至于今后有无必要增加这样的规定，可能还有待实践的检验。
再次，增设了一种在刑事诉讼程序中无直接参照物的措施“管护”。“管护”顾名思义是具有“看管”和“保护”性质的措施，是针对职务违法犯罪的特征作出的一项制度设计。公职人员相较其他违法犯罪群体，往往具有更高的知识素养和反侦查意识，且经济条件好，资源人脉多，自尊心强，东窗事发后出现逃跑、自杀等重大安全风险的可能性更高。因此，监察机关在发现相关风险的情况下对其进行管护，是“避免有关人员自动投案或者交代有关问题后因情绪波动等原因发生安全事件”，体现了我们党严管厚爱、治病救人的一贯宗旨。需要说明的几点问题是：其一，管护措施在场所和刑期折抵上与留置相同，且须在7至10日内决定是否进行留置，因此管护可以看作一种温和、短期的留置，算是对学界倡议增加“保护性留置”，建立“短、中、长”留置体系的回应。其二，法条并未将管护对象限定于被调查人，而是指自动投案或者交代有关问题的“未被留置的人员”，意即包含涉案人员。其三，新《监察法》对于管护与留置之间前后适用的关系不够明确，管护的次数也无明确限制，这有其逻辑性，即人的情绪波动是不可预测的，但是这也为反复适用管护措施变相拘禁当事人提供了可能性，因此也要警惕管护在实践中的变异。
最后，对原有措施进行了结构性优化。一是完善了谈话与函询制度。谈话、函询作为《纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察法实施条例》中载明的制度，其功能类似、形式不同，是“四种形态”中第一种形态的重要措施。新《监察法》第19条、第20条明确增加了监察机关谈话、函询的规定，促进了执纪执法的贯通衔接。二是在勘验检查的基础上补充了“调查实验”制度。事实上，调查实验相当于刑侦中的侦查实验，作为勘验检查的一项重要方式，调查实验是将案件“事实或现象重新再现的一种调查措施”。《监察法》为《监察法实施条例》中先行规定的调查实验赋予了法定依据，提高了监察措施体系的完整度。三是延长了特殊情况下的留置期限，这是对原有措施调整程度最大的内容。2018年《监察法》对留置期限采取的是“3+3”的规定，新《监察法》第48条增加了“再延长”和“重新计算”机制。再延长，即对可能判处十年以上有期徒刑的被调查人可以再延长2个月留置期限。重新计算，即省级以上监察机关发现另有重要罪行可以自发现之日起重新计算一次留置期限。两个机制都以经国家监委批准或者决定为条件。如此一来，留置期限的档位在理论上可能有下表1所列的几种情况。由于法条规范结构的模糊性，重新计算与再延长的衔接机制不明，当发现之日处于再延长期间时，留置期限重新计算后是否还能重新“再延长”存在一定争议，也就是说可能会产生16个月的超长留置。为了实现留置适用的规范化，还需要未来立法予以明确。同时，留置期限可以重新计算后，与调查期限的关系问题，还有待进一步梳理。
表1 留置期限计算表
（四）监察执法程序的完善
“法治是公开透明的规则之治和程序之治，具有可预期性、可操作性、可救济性，因而能够使人民群众对自己的经济、政治、社会、文化规划和生产、生活有合理预期和安全感，确保了国家治理的公信力。”严格依照法定程序开展监察工作是依法监察与监察法治的基本原则，正如习近平总书记强调的，“要增强法治意识、程序意识、证据意识，不断提高纪检监察工作规范化、法治化、正规化水平”。2024年《监察法》对监察执法程序进行了充分完善，提高了监察权运行的透明度和规范化程度，增强了监察机关的权威性和公信力。
首先，此次修法增设了一些新的工作程序。例如新《监察法》第51条规定：“监察机关在调查工作结束后，应当依法对案件事实和证据、性质认定、程序手续、涉案财物等进行全面审理，形成审理报告，提请集体审议。”监察程序按照流程可依次分为线索处置与初步核实、立案、调查、审理、处置程序，其中，审理程序的任务是“对被调查人涉嫌违法或者犯罪形成审理意见，以便为后续的处置程序提供依据”。事实上，2018年《监察法》即已提出了“建立线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制”。这样的制度设计是为了将“运动员”与“裁判员”分离，避免前期参与调查的人员因先入为主的主客观因素影响对案件客观公正地办理。此次修法对原本空洞、原则化的审理程序提出了刚性要求，规定全面审理的方式提高了审理工作的权威性，以形成审理报告的形式确保了审理工作的严谨性，用集体审议的工作要求增强了审理工作的民主性，进一步实现了调查权与审理权的分离，强化了监察机关内部的监督和制约。
其次，此次修法调整了一些原有的程序安排。例如，新《监察法》取消了被调查人逃匿、死亡案件经“经省级以上监察机关批准”方可继续调查的程序限制。党的十九大报告指出，“人民群众最痛恨腐败现象”。如果腐败分子逃匿或者死亡，不没收其违法所得，会严重影响人民群众对党风廉政建设和反腐败斗争的获得感，也会严重影响党和国家的形象。因此，为了充分保护国家和人民利益，进一步巩固反腐败斗争的权威力和公信力，对继续调查过严的批准权限进行“松绑”，简化程序，就成为持续释放全面从严、一严到底的强烈信号。事实上，在犯罪嫌疑人、报告人逃匿、死亡案件中，《刑事诉讼法》也未对相关工作的批准层级作出严格限制，《监察法》修改中删去这一规定，也在一定程度上保持了监察程序与刑事司法程序的对等衔接。
最后，此次修法还对新增的制度措施建立了相应配套的程序规范，如强制到案、责令候查、管护、禁闭等须经过怎样的批准或者决定程序，适用怎样的执行与解除程序，采取怎样的衔接和变更程序等。此外，这些的制度措施也被系统地纳入至原有的程序体系中，包括申诉机制、责任机制等，兹不再赘。
（五）监察自我监督的补强
2024年《监察法》新增了禁闭这一项重要的内部管理措施，实现了对监察机关自我监督机制的有力补强。禁闭措施的创制意义在于进一步加强监察机关的自身建设，体现了对监察人员从严监督和约束，是以“刀刃向内”的自我革命精神，锻造堪当重任的纪检监察铁军的重要举措。
根据改革操刀者的意思，《监察法》设置禁闭制度，实际上是“巩固深化全国纪检监察干部队伍教育整顿成果”。事实上，禁闭制度在我国由来已久，早在1930年制定的《红军士兵会章程》即规定“关禁闭须经主管官处理”，禁闭有时也称“入悔过室”。新中国成立后，由于禁闭制度面临着“军阀残余风气”的诟病，为了军队正规化建设，中央军委于1957年废除了这项处分。此后，禁闭在军队管理中曾短暂恢复，随即被彻底取缔，而与之相似的“行政看管”于1990年应运而生。在军队之外，我国法律体系中也存在禁闭的适用，如对违反纪律的警察采取禁闭，对破坏监管秩序的罪犯可以予以禁闭，为保障船舶和在船上人员的安全，船长可以对涉嫌在船上进行违法犯罪活动的人员采取禁闭。更有观点认为，“军队中的禁闭措施可以作为‘两规’措施的历史渊源”。通过分析比较，可以发现禁闭制度有两个特征：一是适用群体尤为注重纪律性和服从性，二是禁闭兼具惩戒效果和“强制”效果。所谓强制效果系指制止事态局面恶化，防止出现更严重的违法违纪行为，例如，《道路交通安全法》第116条的规定便是“给予交通警察行政处分的，在作出行政处分决定前，可以停止其执行职务；必要时，可以予以禁闭”，这考虑的便是单凭停止其执行职务依然有继续不法行为的可能。上述两个特征在监察人员身上完美契合，监察队伍注重严明纪律，监察工作的特殊性质决定了需要对监察人员从严监督和约束，且对监察人员关禁闭的一项重要目的就是防止涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的监察人员造成更为严重的后果或者恶劣影响。由此观之，在对监察人员内部惩戒机制中增设禁闭制度，实际上是将其他管理领域的成熟经验和做法移植过来，具有充分的历史逻辑和实践基础。
监察禁闭需满足以下要件：一是对象是监察人员而非监察官，范围更为广泛；二是行为应达到涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的程度；三是情形上具有造成更为严重的后果或者恶劣影响的可能性。在禁闭措施的适用规则上，禁闭期限不得超过7日，禁闭措施可以向管护、留置措施流转，禁闭措施在被执行人的待遇、救济权利、刑期折抵等方面均与留置保持一致。需要说明的是，禁闭措施固然是一项内部监察行为，但是也不应完全排斥外部监督，被禁闭者的合法权益也应该得到充分保障。各级监察机关要妥善运用禁闭措施，既不可使其虚置，也不能恣意使用。如果发现监察人员确是被错误施以禁闭，要做好心理疏导，尽快为其恢复声誉，并按照规定予以国家赔偿等。
关于禁闭措施的使用还存在一些有待明确的问题。从《监察法》规定禁闭措施的立法目的来看，“为防止造成更为严重的后果或者恶劣影响”似乎只应针对办案过程中存在违纪违法行为的监察人员采取禁闭措施。那么，由此产生的问题是：对于非案件办理过程中存在违法行为的监察人员，是否也可以采取禁闭措施？更值得探讨的深层次法理在于：为何禁闭措施只适用于侦查、调查机关中的办案人员？同样享有一定侦查权的检察官为什么就不适用禁闭措施？因此，建议在监察法律法规下一步的修改制定中，明确禁闭的定义和具体内容，以避免禁闭措施在监察实践中被滥用。
修改后《监察法》的实施展望
“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”习近平总书记也多次强调，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。《监察法》修改后，深入开展廉政建设和反腐败工作的“后半篇文章”，是抓好新《监察法》的实施工作。
（一）完善与《监察法》相配套的监察法规
《监察法》的定位是一部基础性法律，所以无法作出事无巨细的规定，监察工作的规范化、法治化有赖于出台配套规范。正如习近平总书记指出的，“要制定同监察法配套的法律法规，将监察法中原则性、概括性的规定具体化，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系”。七年的监察实践里，我国已形成了监察法律、监察法规、监察规范性文件三级的监察法规范体系。值此《监察法》修改之际，深化监察体制改革对完善与《监察法》相配套的监察法规提出了更高的要求，需要坚持系统观念和问题导向推进监察法规的制定与修改工作。
一是要系统修改《监察法实施条例》。《监察法实施条例》属于一种实施性下位法，其与《监察法》的篇章结构保持高度一致，将大量原则性规定进行了具体化，可以称得上一本“监察工作法治化的‘百科全书’”。由于它“以法释法”的性质，甚至有观点称其属于“监察解释”而非监察法规。一来，《监察法》作出了很多重要改动，抓好《监察法实施条例》的配套修改工作，是贯彻落实深化监察体制改革精神的具体实践。例如，法律中对于新增的强制到案、责令候查、管护、禁闭等措施的规定稍显简约，需要下位法进行补充完善。以留置的规定来比较，2018年《监察法》涉及的条文仅有6个，《监察法实施条例》中有关留置的规定则有30个。由此观之，新增措施的具体化尚有充分的制度空间，修改《监察法实施条例》至少应在适用情形、具体标准、审批程序、实施方式、安全责任机制、解除手续、衔接机制、文书要求等方面作出细致规定。二来，基于《监察法实施条例》自身承载的价值期许和功能定位，即使在《监察法》未作改动之处，《监察法实施条例》也需要进行系统优化。例如，监察机关负责管辖单位职务犯罪但是具体规范较为缺乏，有论者便提出应以管辖的罪名为基准修改《监察法实施条例》的相关规定，明确指出“监察机关调查公职人员和有关机关、单位、组织涉嫌职务犯罪”，并对单位职务犯罪的审批手续、调查程序、处置流程、程序衔接机制等作出针对性建构。可以说，在《监察法》本轮修改完成以后，“《监察法》的进一步完善空间可通过未来《监察法实施条例》的修改予以弥合”。
二是要适时制定专门性监察法规。国家监委获得监察法规制定权的五年来，仅有一部监察法规问世，监察法规制定权并未得到充分行使。事实上，顶层设计者面对监察规范的强烈需求，出于路径依赖等原因选择制定了其他性质的规范，如党内法规、监察规范性文件等。在法治轨道上推进监察体制改革，要善于运用法治思维和法治方式，妥善处理好党规国法的关系，纠正“文件治国”的便宜主义倾向。对于国家监察工作的事务，不宜通过党内法规及党内规范性文件来调整。对于一些较为重要的制度，满足监察法规制定条件的，不宜制定低位阶的监察规范性文件。未来监察法规制定工作有四个重点：一是尽快制定规范监察法规和监察规范性文件制定工作的专门法规，构建立规程序规范。二是逐步将较为成熟的监察规范性文件（党内法规）上升（转化）为监察法规，提高规范化、法治化程度。对于一些涉及其他机关职权范围的事务，要建立健全联合立规机制。三是逐步实现内部规范外部化表达，将一些不需要继续保密的规章制度转化为公开的监察法规。四是进一步出台专门性监察法规。《监察法》中存在多处“有关规定”的表述，此次修法也提出了相关要求，如规定“留置看护队伍的管理依照国家有关规定执行”等。考虑到《监察法实施条例》的立法篇幅限制，无法对监察工作“一手包办”。对于一些相对复杂的制度和规则，如监察赔偿、监察信息公开、反腐败国际合作等，宜通过制定单独的监察法规的形式进行系统规定。
习近平总书记指出，要“围绕一体推进不敢腐、不能腐、不想腐等完善基础性法规制度”。通过集中式立法与分散式立法相结合的监察法规立法模式，形成层次分明、分工协作、优势互补的监察法规集群，可以有效保障监察规范制度体系的完整性、灵活性、适应性和实效性，更好地服务监察工作法治化事业。
（二）做好新《监察法》实施前的准备工作
法律生效时间通常有公布即生效与延期生效两种做法。具体的路径选择会考虑到多种因素，如尽快生效以满足迫切的规则需求，延期生效以做好实施前的准备工作，与改革周期一致以适应改革进度，与相关法律同时生效以做好衔接，在特定日期生效以彰显立法目的等。修改后的《监察法》没有立即施行，而是要待到2025年6月1日才实施，这表明尽管此次修改是部分补充和修改，但立法者同样认识到修改所涉事项重大，需要预留足够的时间以做好相关准备工作。
首先，各级监察机关及其工作人员需要熟悉修改后的《监察法》，特别是此次新增的内容。一方面，《监察官法》第12条规定的监察官任职条件就包括“熟悉法律、法规、政策，具有履行监督、调查、处置等职责的专业知识和能力”。这意味着监察官要与时俱进地学习新法新规，在不断学习中锤炼本领、精进业务，才能更好地肩负起新形势下的反腐重任。另一方面，《监察官法》第30条规定了监察官管理工作的一项重要任务，即“对监察官应当有计划地进行政治、理论和业务培训”，并且监察官培训情况将“作为监察官考核的内容和任职、等级晋升的依据之一”。因此，各级监察机关应当把对新《监察法》的培训纳入到监察官的职业化建设中，可以由中央纪委国家监委牵头组织系统内的新法培训、专题学习、讲座，以及交流研讨会等，为新《监察法》的全面实施奠定基础。
其次，新《监察法》的实施需要具备一定的客观条件，这要求各级监察机关提前做好相关物质准备工作。例如，在留置看护队伍的组建方面，要提前做好留置看护队伍的机构设置、人员编制、招录程序、管理考核、经费保障等准备工作。又如，新《监察法》规定了管护措施是在留置场所执行，那么未提及的强制到案的执行场所如何设置，以及明显不宜由公安机关参与看护的禁闭场所又该如何设置，都是新法实施前需要解决好的问题。此外，对于监察再派出的问题，这一阶段也要做好对需要再派出单位的梳理和调研，并根据各自实际情况统筹安排好监察机构、监察专员的组建与选任工作等。
最后，新《监察法》的顺利实施离不开人民群众的真心理解、支持和拥护，离不开一个风清气正的社会氛围，这需要政、校、企合力开展《监察法》的宣传教育工作。“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定得良好的法律。”习近平总书记也强调，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”。持续深化监察体制改革，需要全方位、多样化、多渠道地做好普法宣贯和政策解读，讲好正风肃纪反腐故事，不断提高纪检监察宣传工作的传播力、引导力、影响力和公信力。同时，各级监察机关要实时发布工作动态等信息，增强群众对监察工作的了解和信任，广泛收集社会对监察体制改革的意见建议，为完善相关体制机制指明方向。通过不断汇聚正风反腐力量，让清正文化浸润人心，才能赢得党心民心，为新法的实施扫清阻力障碍。
（三）推进《监察法》与相关法律的衔接
监察体制改革是一场重大宪制结构改革，《监察法》自诞生之日起就涉及到与既有法律体系融贯的问题。持续深化监察体制改革，需要保障监察法律制度与其他法律制度之间的协调衔接，增强中国特色社会主义法律体系的系统性、整体性、协同性、时效性。从衔接领域来看，推进《监察法》与相关法律的衔接有以下几个着力点。
其一，推进《监察法》与其他监察法律的衔接。《监察法》的定位是监察基本法律，在监察规范制度体系中居于“金字塔的塔尖”，其与其他监察法律的互动关系直观表现在立法根据条款上，即《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称“《政务处分法》”）、《监察官法》第1条开宗明义指出的根据《监察法》制定本法。虽然此次《监察法》的修改并未涉及到监察官制度、政务处分制度，但是这并不代表二法就不需要与时俱进的修改完善。《政务处分法》《监察官法》实施的这几年来，同样面临着一些问题，理论研究也多有关注。例如，在法官、检察官均实行员额制改革的背景下，监察官队伍是否也有必要采取员额制？在异地异级调用检察官制度引发争议并纳入法治化轨道的情况下，异地异级调用监察官的做法是否也有必要进行规范？公职人员存在多种类型，但政务处分工作却并没有做到分类施策和精准监督，未来是否有必要“针对不同类型的公职人员在处理程序及处分后果上作出更有针对性规定”？在“轻刑化”的大趋势下，《政务处分法》是否也需要予以跟进，进一步降低犯罪附随后果？需要说明的是，由于《监察法》缺乏足够的具体规制，那么在《政务处分法》《监察官法》的修改中坚持并完善与《监察法》的协调衔接，就要格外注重监察原则和精神对具体工作的宏观统摄和指引，确保下位法的每一项修改都更加符合深化改革的精神和初衷。
其二，推进《监察法》与刑事立法的衔接，具体又分为实体和程序两个维度。在实体维度，职务犯罪的构成及其量刑需要从《刑法》层面进行阐释。其中，《监察法》的一些新生概念，如公职人员、有关人员、涉案人员等，须注重与《刑法》中既有法律概念的统合，“概念的统合背后还牵涉价值的综合与法治建设路径的选择”。在程序维度，《监察法》为监察权之运行设计了区别于刑事程序的专门监察程序，其“外部独立性体现为组织体制的独立性和运行机制的封闭性，内部独立性表现为程序设计的特殊性”。监察程序虽与刑事程序并立，但程序二元证据一体，仍可视作特殊的刑事程序，二者具有贯通衔接的必要与可能。此次修改《监察法》基本对标《刑事诉讼法》设置了梯度化的强制措施体系，为《刑事诉讼法》的联动修改提出了新的要求，需要进一步贯彻落实“互相配合、互相制约”的衔接原则。《监察法》向《刑事诉讼法》的借鉴和靠拢也体现了反腐败工作中监察执法与刑事司法的制度规范对应性和理念思维内在一致性，反映了《监察法》修改在政治意识与法治观念上的统一和监察理念与刑事司法理念的交融。
监察立法与刑事立法在程序维度的衔接还包括一系列法律。首先，2018年出台的《中华人民共和国国际刑事司法协助法》（以下简称“《国际刑事司法协助法》”）明确了国家监委的相应主管职责，《监察法》的修改对反腐败国际合作板块进行了系统更新，《国际刑事司法协助法》需要及时调整跟进。其次，《中华人民共和国引渡法》是2000年通过的，二十年来未做修改，也亟需与监察体制改革的成果保持同步。再次，2024年修改的《中华人民共和国反洗钱法》增加了关于中国人民银行与监察机关相互配合的规定，但程序衔接和信息共享机制还比较原则，需要通过修法与制定下位法的方式予以完善。最后，扫黑除恶离不开“打伞破网”，需要监察机关深挖背后是否存在腐败问题，因此2021年出台的《中华人民共和国反有组织犯罪法》（以下简称“《反有组织犯罪法》”）也是法法衔接的重点。《反有组织犯罪法》有6处提到了监察机关的职责，规定得较为全面。值得一提的是，该法第50条规定“国家工作人员组织、领导、参加有组织犯罪的，应当依法从重处罚”，那么这项规定背后的法理依据是什么，以及政务处分是否也适用此规定可能还需明确。
其三，推进《监察法》与宪法及宪法相关法的衔接。2023年修正的《立法法》采用军事法规的规范路径对监察法规进行了法律确认，实现了监察法规的于法有据。然而，对这种立法结构是否妥当学界依然存在着争议，今后修法还需考虑是否作出调整。同时，监察法规这一全新规范形式尚于宪无据，在未来修宪时有必要作出规定。此外，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“《监督法》”）设置了7种监督方式，而根据《监察法》的规定，仅有3种监督方式适用于监察机关。如此一来，健全《监督法》不仅需要持续强化监察权受监督，还要在法法衔接层面予以充分关照。
其四，推进《监察法》与其他相关法律的衔接。监察立法牵一发而动全身，与众多领域的法律产生交集，都具有实现法法衔接的必要。例如，在监察官制度上要做好《中华人民共和国公务员法》（以下简称“《公务员法》”）与《监察法》《监察官法》的衔接，而在公务员监督与惩戒机制上，《公务员法》还要与《政务处分法》保持衔接。再如，《中华人民共和国国家赔偿法》的下一次修改需要对监察赔偿的问题作出统一规定，同时，在《监察法》中也有必要增加被调查人撤案以后“精神补偿”的规定。又如，新《监察法》强调了对个人信息的保护，这涉及到与《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称“《个人信息保护法》”）的衔接。《个人信息保护法》第34条规定的国家机关处理个人信息的规范依据，以及第38条规定的个人信息跨境提供的规范依据，应在法律、行政法规之外增加监察法规。《个人信息保护法》第64条第2款规定：“履行个人信息保护职责的部门在履行职责中，发现违法处理个人信息涉嫌犯罪的，应当及时移送公安机关依法处理。”事实上，公职人员违法处理个人信息已经涉嫌职务犯罪，按照管辖规则应移送监察机关进行处理。此外，监察监督需要与审计监督贯通协同，《中华人民共和国审计法》也需与《监察法》保持衔接。特别是在我国审计法已于2021年修改的背景下，《中华人民共和国审计法实施条例》却迟迟未修改，这也是今后推进法法衔接的工作重点。
其五，加强监察法治基础理论的研究。在比较法的经验中，反腐败法律规范体系的构建主要有两种模式：一种是将反腐败规范融入普通法律体系中，另一种是在普通法律体系之外建立一套特别的反腐败法律规范体系。前者能够保持法律体系的一致性，避免了法律冲突和重复；能够与普通的法律执行机构共享资源，减少了专门机构的设立和运行成本；容易被公众理解和接受，减少了法律实施的阻力。后者能够针对反腐败的特殊需要，制定专门的法律规范和程序，提高反腐败的针对性和有效性；能够依靠更具独立性和专业性的反腐败机构，更有效地执行反腐败措施；能够与国际反腐败标准和实践接轨，便于国际合作和信息共享。但后一种模式也可能与普通法律体系产生冲突，导致法律适用上的困难；建立和运行专门的反腐败机构需要较高的成本，可能增加政府的财政负担；特别法规范体系可能被视为“特殊规范”，导致社会公众对反腐败措施的理解和接受度降低。党中央经过反复权衡后，决断采行第二种模式，此种模式的建构和运行还有诸多基础法理需要深入研究。
结语
在党的坚强领导下，我国腐败犯罪高发的态势得到持续遏制。“党的十八大以来，全国纪检监察机关共立案464.8万余件，其中立案审查调查中管干部553人。”根据世界著名监察贪污腐败的国际非政府组织透明国际（Transparency
International）所发布的清廉指数（corruption perception
index），中国在10年间的积分由2012年的39分跃升至2022年的45分，排名也由第80位升至第65位。这充分说明，自监察体制改革以来，我国的反腐败斗争卓有成效且得到举世公认。反腐败需要依靠制度，制度需要在实践中不断优化。任何一种制度的建设，任何一种权力的配置和运行，都有其自身的特性，立法和法律规范体系的优化，应当从制度背景、制度目的、制度价值、制度体系等要素进行统筹兼顾，使法律体系既能满足现实需要，又能具有一定的系统性、前瞻性。就此而言，《监察法》的修改，从科学立法要求看，应立足长远，体现法治系统思维，遵循法治规律，彰显法治精神，落实法治原则；从民主立法要求看，应广泛汇集民智，充分反映民意。
如今，本轮《监察法》的修改工作已经圆满完成。但是监察实践不断发展，制度建设永无止境，改革永远在进行时。此次修法吸收了上一阶段的有益经验和做法，同时也布置了下一步的实践课题。正如立法者清晰指出的，“各方面还对进一步完善监察制度提出了一些好的意见建议”，“有的可以在实践中进一步探索，有的尚未形成共识、修改条件还不成熟，有的可以通过加强改进工作予以解决”。由此，唯有不断对现有制度进行科学检视和深入省思，促进理论研究、学科建设、人才培养、实践发展的良性互动，不断积累宝贵经验并及时巩固推广开来，才“能够为持续深化国家监察体制改革提供长久法治动力”，“形成立法保障改革、改革推动制度创新的良性循环”。
作者：秦前红（武汉大学法学院教授，法学博士）
（本文原载于《比较法研究》2025年第2期）
中国实践智库：立足中国实践，对话中国智库。（专题策划：秦前松）
